陳啟清/開南大學人社院公共管理碩專班副教授兼執行長
當前台灣農業亟需積極轉型
台灣本身因為地狹人稠與土地碎片化，都市與工商發展對於農地的侵蝕；以及從農及農產經營人口的高齡化，鄉村與產業鏈支援人力的空洞化，內外產銷供需市場的失序化；同時面臨全球極端氣候、地緣政治變動、國際貿易情勢、全球農業政策轉型等等因素。就整體資源、產業發展、勞動力等各項構面來看，台灣農業發展面臨諸多嚴峻困難與急迫挑戰。
政府的農政部門在不同階段發展過程中，隨著農業組織內外情勢而不斷整併與擴張，並有不錯的成績表現。雖則已在諸多領域培養不少優秀人才與單項隱形冠軍，但主要仍係以小農經濟為主。然因個體較不具有規模競爭力，並且缺乏系統化整合規劃、完備化商業模式，導致台灣農業發展潛力往往難以有效發揮。農業委員會甫於112年8月1日改制為農業部，回應農業界期盼、因應氣候變遷、處理加劇的區域衝突，以求永續發展農業。
政府當務之急須訂定「農業基本法」
我國農業所依最高位階法規為1973年制定的「農業發展條例」，專家咸認該法欠缺農業上、中、下游供應鏈的整體思維，且受制於糧食安全、自給率的狹隘思維，而與國際趨勢背道而馳。光以跨域的農地流失為例，政大地政系教授徐世榮就指出：台灣在經濟掛帥的考量下，農政部門很難發揮實質影響力，所以應該有「農業基本法」來作為主要的改革驅動。中央研究院也在112年三月發布「農業政策建議書2.0」，建議政府應儘早訂定。
是故現任農業部長陳駿季於上任後，立即召開「農業政策願景記者會」，揭示農業施政願景，在「智慧韌性、永續安心」的農業政策行動策略下，未來農業部將制定「農業基本法」，以擘畫台灣農業發展方針、穩固農業根基。陳部長強調：目標「四年內立法」上路。
「農業基本法」政策合法化面臨三大挑戰
但是，陳駿季部長所面對農業治理的裡外挑戰，不可謂不大。尤其是以公共政策的前三部曲來看：
第一，就政策議題來說，面臨當前農政治理的問題。一則亟需補充因台灣的少子化、高齡化、青年離農、鄉村空洞化下所需農業人力資源；二則為台灣因應氣候變遷、農地有限等惡劣條件，提升生產效能以保障糧食安全，甚至要保障從農的底層貧窮人口；三則為符應聯合國全球治理條件，契合2030 SDGs議程中有關永續糧食系統的總目標（即意識到人類必須同時解決三個問題：終結饑荒、在2050年前糧食產量倍增，同時大幅減少農業對環境傷害。）台大前農藝學系教授郭華仁也指出，農業政策的根本目標應設定為農業生產、農產品供應充足安全、農地生態維護，與鄉村振興建設等四大方向，這四大方向互有影響而不能偏廢。
第二，就政策規劃來說，國會各種提案紛陳。立法院第 7 屆列入審議之「農業基本法草案」，計有國民黨團（謝國樑）、潘孟安、張顯耀、楊瓊瓔、張嘉郡、翁金珠、民進黨團（柯建銘）版本等 7 案。各版本草案內容涵蓋農產品安全、農業生產、農業經營、農業研究與推廣、農產品價格穩定與市場行銷、農民福利、農民組織、農村建設、農地利用及生態環境保育等事宜，但農政單位始終未能綜合各方意見。台大農經系前系主任兼所長徐世勳表示，農業部之前對「農業基本法草案」的規劃，看來欠缺農業上、中、下游供應鏈的整體思維。隨經濟發展，國土及水資源漸成發展瓶頸，生產型農業規模本應縮小，而往高附加價值農業發展，才是國際農業發展趨勢。
第三，就政策合法化來說，合法化必須朝野形成共識。通常在兩類機關運作，一為民意機關，即「立法」機關，另一為非民意機關。然而，賴總統上任後任命的新內閣僅掌握行政機關權力，採取了未獲國會過半數席次而組成內閣的政府型態，以致當前民進黨當局立即面對少數執政困境，亦即掌握行政權但立法院卻居朝小野大的困局。依據民主國家憲政基本原理，少數執政的政黨本須得到部份在野黨的信任，藉由結合以達到相對簡單多數來維持運作。但是，賴總統上任後並不遵循此一憲政民主原理與途徑，甚至目前正因立院修法對抗而產生立即性憲政爭議的朝野政治僵局。以致陳駿季部長希望「農業基本法四年內立法」上路的政策目標，看來政策路程必將坎坷，政策願景顯得黯淡。
民進黨必須拉低身段朝野形成共識列入立法優先
綜上，本文基於優先制定「農業基本法」的「制定」，建議：
（一）農業部為達到農業轉型的目的，減少氣候變遷對糧食的衝擊，並且保障糧食安全的目標：一方面必須有效駕馭人工智慧（AI）技術，在現有農業技術上進行各層面產業升級，以有利朝向智慧農業、精準農業的轉型以外，另一方面亟需重視生態農業的穩固與發展，藉以減少慣行農業操作導致的環境污染，支持環境保育以及提升環境承載力。
（二）就公共政策的制定以觀。除非未來四年執政過程，發生國會改選而改變了立院的朝野政黨結構，否則民進黨執政當局在民生法案議題上必須紆尊降貴，謀求與在野的國民、民眾兩黨的信任與協議，並將「農業基本法」列為施政重點，徵求產學民間參與，努力促成朝野共識，「農業基本法」才可望優先完成立法。
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