羅慶生/台灣國際戰略學會執行長
不久前美國智庫「外交關係協會」（The Council on Foreign Relations）研究員塞克斯（David Sacks）發文指出，台灣應儘速將國防經費增至GDP的5%，以表明嚴肅看待中國威脅。這是近月來第二次美方學者如此要求。上次是美國前總統川普的國安顧問歐布萊恩（Robert Charles O’Brien）。
這不能忽視。一個人講可能是個人意見，兩個人都這麼講就表示美國戰略社群討論過這議題，並形成共識。另一個美國智庫「國防重點」（Defense Priorities）在7月下旬的委託民調中，即有一題詢問美國民眾，是否應要求台灣在軍事上投入更多資金以作為美國對台灣防衛承諾的前提條件，得到66%的美國人同意。這樣的民意氛圍，未來美國總統無論誰當選，台灣都將難以迴避美方升高的壓力。
增加國防經費對台灣影響
然而，美方要台灣國防經費增至GDP的5%，到底代表什麼？並不是一句網路戲言「花錢交保護費」或「買更多武器」那麼簡單。去年台灣實質GDP為新台幣22兆305億元，5%為1兆1015億。今年台灣歲出預算編列2兆8818億，如果按照美方要求，國防經費佔比將高達38.2%，超過現在2倍。
這必然排擠佔比27.5%的社會福利支出、19.5%的教科文支出與15.1%的經濟發展支出。也就是說，就算不加稅，大家的勞保、健保費用也要多繳，公立學校的學雜費要增加，電網、公路與水利建設要削減，政府補貼的退撫、長照、育幼、文化展演、綠能、科研、私校…，經費都將減少或取消。
更核心的問題是，增加一倍軍費用來幹什麼？這就不只購買更多武器還包括擴軍，因為更多武器需有更多軍人操作。志願役待遇將提高以擴大招募，如果不夠，義務役役期可能要延長，甚至女性也可能要服兵役。全民皆兵，女性也服兵役的以色列，國防經費GDP佔比也不過4.5%。台灣軍費如果增至GDP的5%，衝擊將影響到每一個人。
事實上，那是戰時預算，只有戰爭需求才需要那麼高的軍費。以色列四面皆敵，戰爭威脅不斷，高國防預算合理。台灣在兩蔣時代為了反攻大陸與保衛台灣，維持60萬大軍，義務役役期2到3年，軍費佔比經常是總預算的40%。之後台灣廢止動員戡亂，兩岸談和，兵役改募兵制，軍費占比愈來愈低。所謂「和平紅利」，就是有更多的經費能投入經濟發展與社會福利，提升人民福祉。
冷戰結束後，民主國家的國防預算都降低，充分享受「和平紅利」。部分國家GDP佔比甚至不到1%。直到川普當美國總統，才敦促北約盟國增加軍費，並訂下GDP佔比2%的標準。台灣也被建議增加到3%。近兩年在大幅增加國防預算後已達到2.5%，明、後年即有望達標。因此美國智庫突然拉高到5%的建議，顯得相當突兀且急迫。台海到底發生什麼事，讓美國戰略社群那麼緊張？
問題不在台海，而在其他地區形勢的巨大變化。歐洲與中東的戰爭改變了全球地緣政治面貌，中、俄、伊朗、北韓雖然沒有軍事結盟，但合作日益密切。加上中國大陸軍力崛起，已有能力挑戰太平洋美軍。美國國防戰略被迫調整，新的防衛構想需要台灣提升軍力。美國智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）8月1日發布的《當務之急：在更危險的世界中捍衛美國利益的戰略》（The Prioritization Imperative: A Strategy to Defend America’s Interests in a More Dangerous World）報告，即闡述這個轉變。
美國開始戰略收縮
為何要轉變？美國國防戰略的核心概念是嚇阻，也就是以強大軍力，嚇阻敵意國家不敢蠢動，這是美軍經常到世界各地演習、秀肌肉的原因。如果嚇阻可能失效，美國就需要調整戰略。
這份報告總結：美軍已無法明確嚇阻中國，第三次世界大戰風險上升，應優先考慮保衛美國本土並否定中國的帝國野心，目前最緊迫的是阻止北京入侵台灣；與此同時，華盛頓應授權盟國和夥伴，在關鍵但更有限的美國支持下，領導防禦俄羅斯、伊朗和北韓的努力。
新戰略有三個要點。第一是美國資源有限，要成功保衛美國本土並嚇阻中國，就必須從其他戰區撤出兵力。第二是為避免世界大戰，美國的盟國和夥伴必須對自己的防禦承擔主要責任，「因為美國專注於國土防禦和嚇阻中國」。第三是排定優先順序，中國是美國最大威脅，不是北韓，也不是俄羅斯。
這是戰略收縮。用籃球比賽比擬，就是以前體力好能打全場緊迫盯人，現在只能打區域防守。因此這新戰略是依據兩個關鍵性判斷推演出來，第一個，就是美國軍事實力已經大不如前。
報告指出：「經過數十年的戰爭和管理不善，美國軍隊在世界各地的力量已捉襟見肘」，美軍不再享有冷戰結束時的強大優勢，已經難以嚇阻中國，卻還要面對俄羅斯、伊朗、北韓等多個對手。由於美國軍隊規模一次只能打贏一場大戰，所以需從其他戰區撤軍。
這是近年來多篇含蓄、隱晦地分析美國軍力退化的文章後，第一份正式承認美軍實力已經不能明確嚇阻中國的重量級智庫報告。報告甚至擔心，「更糟糕的是，如果嚇阻失敗，中國很可能在台海戰爭中擊敗美國」。這和台灣一般認為「美軍無敵，中國不敢動手」的認知相反。
第二個是「習近平已指示中國軍隊準備在2027年之前入侵台灣」。這是美國戰略社群共識，美國學者幾乎都認為，2027年前中國就會採取行動，而且願意承受代價。不久前來台訪問的「保衛民主基金會」（Foundation for Defense of Democracies）中國項目主任辛格爾頓（Craig Singleton）即指出：習近平正準備承受經濟與地緣政治衝擊以求統一台灣。
台灣如果淪陷，這份報告認為會以多種方式損害美國利益。包括突破第一島鏈後，中國將更有能力向美國領土投射軍力，也會讓該地區其他國家懷疑美國的意願或能力，當然還有半導體的問題。因此主張：美國最緊迫的就是阻止北京入侵台灣。
這表示美國不能承擔失去台灣。類似的看法，例如海軍戰爭學院教授艾立信（Andrew S. Erickson）領銜撰述的《台灣遭吞併：美國和其盟友無法從這場失敗中後退》（Annexation of Taiwan: A Defeat From Which the US and Its Allies Could Not Retreat）文章也指出，北京吞併台灣將對美國利益和美國人民福祉產生毀滅性影響。
這就是美國戰略社群的焦慮。他們判斷中國在2027年前準備好後就將動手，而美國又無法承受失去台灣的後果，美、中戰爭將難避免。但他們擔心美國打輸或即便打贏也損失慘重。因此最有利的安排，就是台灣自己承擔防禦責任，而美軍則維持嚇阻態勢。如此「美國才能在台灣淪陷時阻止中國的進一步侵略」。
台灣要配合的，就是盡一切可能加強防禦，包括「將國防開支提高到與其面臨的生存威脅相稱的水準」，GDP佔比5%的要求因而產生。2027年距現在已不到3年，急迫感也就難免。
然而這或許符合美國利益卻未必符合台灣利益。在台灣自己觀點，中共動武需滿足「台灣獨立」條件或至少先放棄「和平統一」才有正當性，否則大陸人民未必支持，目前看來並無跡象。台灣沒有必要提前進入國防經費GDP佔比5%的戰時體制，否則長期下來不用中共動手，自己經濟就被龐大軍費拖垮，如同當年蘇聯垮台。
現在美國智庫學者已提出要求，並屢屢來台強調危機意識，企圖明顯。等大選結束後美國政局穩定，龐大壓力將接踵而來，台灣直接面對。真的準備延長兵役，提高民眾勞、健保保費嗎？即便為選票著想也很不智。政府愈強調對抗，愈需配合美國戰略操作，烏克蘭殷鑑不遠。因此，緩解兩岸形勢，開放觀光增加交流，印證2027年台海並沒有那麼危險，或許是解方。
（國戰會專稿，授權梅花媒體集團刊登）
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