梅花名家:立院院長嚴守中立的誤解

立法院議長主持議事中立不影響其提案權。圖/中央社
立法院議長主持議事中立不影響其提案權。圖/中央社

楊泰順/中美文經協會常務理事

立法院長韓國瑜、副院長江啟臣因列名國民黨團總召傅崑萁提案為共同提案人,被民進黨團總召柯建銘批評為「嚴重違反議事中立,有違法之虞。」「公民監督國會聯盟」(公督盟)也隨後發表聲明,指稱此舉違反《立法院組織法》第三條規定,立院院長與副院長「應本公平中立原則行使職權」的原則,故呼籲兩人應在3月15日前主動撤簽提案,「避免擴大政治紛爭,維持立法院秩序,處理議事。」公督盟認為,立院正、副院長擔任共同提案人,「恐會造成未來嚴重的政治紛爭,無法扮演公道伯角色,也損及全民院長高度。」

柯建銘是立院唯一連任十屆的資深委員,公督盟關心立院運作則有超過三十年的時間,兩者均非國會運作的外行人,但對立院院長角色所表達的看法,卻似乎略顯淺薄,讓人深感失望。

柯建銘、公督盟看法淺薄 讓人失望

民主國家國會大體可以分為兩類,一是英國的立法與行政融合制,另一則為美國的立法與行政分立制。由於國會定位不同,對議長角色的定位也大相逕庭。

在立法與行政融合制下,擔任行政最高首長的內閣總理(或稱首相),通常也具備國會議員身分,有權參與議事辯論與表決。由於國會是合議制機構,為了使預算與法案順利通過,總理通常均由政黨領袖擔任,透過政黨運作領導黨籍議員通過行政體系所欲求的法案。行政首長既以黨魁身分在國會運作,主持議事的議長便必須嚴守中立,否則議會將可能出現「兩個太陽」,侵蝕首長的領導統御機制,進而破壞責任政治精神。

英國國會議長的表現,正是融合制的最佳典範。議長不僅不能出席黨團會議或自行提案,甚至不能受邀參加議員的聚餐或聯誼;議長薪給也由獨立基金支付,不受議會預算與多數決影響。如此絕對中立,使得擔任議長者多是不具政治野心的議員,朝野政黨競選時也會保障其連任,避免這難得人才因選舉涉入黨爭。這樣的議長人選,若非特定的歷史傳承與政治文化,一般國家恐怕難以尋覓,例如印度雖然抄襲英國制度,但因堅持由重量級議員擔任議長,結果導致議會紛擾不斷。

美國採行政立法分立體制,官員不得兼任議員,當然亦不得參與國會提案、辯論、與表決。但國會是合議制機構,無人領導便容易陷於一盤散沙難以成事。此外,分立制的設計將行政與立法視為競爭關係,國會若無有效的領導又將如何監督行政為納稅人看緊荷包?在行政首長無法參與國會的情況下,領導國會之責便落在議長身上。

合議制機構領導人若不藉由利益分配凝聚多數支持,便只能在理念與政策上扮演議員的領頭羊。故而,美國議長若與總統不同政黨,議長便是在野黨領袖,此為大家所共知的事實。以議事中立為由,主張議長不得參與提案,根本是對國會運作的誤解。去年11月美國政府面臨預算用罄可能被迫關門的難題,眾院議長強生主動提出「兩階段延續決議案(two-step continuing resolution)」為僵局解套,便未聞議員因此指責議長提案的不當。反對立院院長具有政黨色彩或政策主張,難道是希望立院繼續和稀泥以政治分贓維持表面和諧?

議長超然公正 仍可展現政策政黨偏好

身為議長,在會議主持上當然必須公正,這正是為何,議長已是在野黨魁,其下卻還要設「多數黨領袖」(majority leader)一職。所謂主持會議必須公正,指的是議長只能依循議事規則進行決斷,並非不能展現政策或政黨偏好。但議長既要主持會議,若無暇動員議員支持政黨的主張,一旦投票落敗對議長威信自然有所減損。故而,美國參眾兩院皆在議長下,另設「多數黨領袖」,為議長擔負動員與催票的工作。必須提醒的是,議長是議事規則的詮釋者,依循議事規則主持會議是否就必然公正中立?研究國會政治的學者恐怕早有許多質疑,公督盟擔心「球員兼裁判」的議場場景,其實每天都在美國國會上演。

台灣憲政體制被稱為「半總統制」,設計上明顯接近分權制衡的精神,在此分權制下若期待立院院長扮演英國國會議長的角色,恐怕便有些強人所難不切實際。

※以上言論不代表梅花媒體集團立場※

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