李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授
2026年9月18日，美國、丹麥與格陵蘭宣布已就北極安全形成一份待簽協議。川普隨即以熟悉的交易語言宣稱，美國取得對格陵蘭安全及「其他需求」的永久控制，協議無限期有效，而且不花美國納稅人一分錢。丹麥首相府的正式公告卻克制得多：三方預計下週在聯合國大會期間簽署，之後尚須完成必要的國內議會程序；安排承認丹麥王國的主權與領土完整，也承認格陵蘭人民的自決權。截至9月20日，正式文本及附件仍未公開，軍力規模、基地範圍、投資審查與費用分攤也仍不明朗。因此，現在能確定的不是美國已「取得格陵蘭」，而是一紙待簽協議、兩套勝利敘事，以及三組並不完全相同的利益。
主權未移轉，控制可以被拆分
這項妥協最值得注意之處，是把領土主權與功能控制拆開處理。法律上的主權仍屬丹麥王國，格陵蘭保留自治制度與走向獨立的權利；美國爭取的，則可能是更長期、更排他的進入、駐軍、飛越與安全審查權。現代地緣政治未必需要升旗、割地或改變國界，只要掌握誰能設置基地、誰能投資、何種風險由誰界定，就足以取得實質影響力。
對川普而言，這是把先前近乎吞併的「購島」要求，改寫成可向國內宣傳的戰略勝利：不必承擔購買領土的政治與財政代價，仍可宣稱取得永久安全權。對哥本哈根而言，協議守住王國疆域，阻止盟友間的主權衝突繼續侵蝕北約團結，也可能換得華府更清楚的北極防衛承諾。對努克而言，三方架構至少承認格陵蘭不是丹麥可以單獨處分的資產，而是具有自決權的政治主體。
這種刻意模糊，可能正是交易能夠成立的條件：川普談的是實質行動能力，丹麥與格陵蘭談的是法律名義不變。但簽約前的「建設性模糊」，若未在條文中釐清權限與程序，簽約後就可能變成「破壞性模糊」。判斷美方究竟得到多少，不能只看旗幟是否更換，而要看誰擁有提案權、同意權、否決權、解釋權與退出權。
美國早已在場，真正新增的是什麼？
格陵蘭的戰略重要性沒有爭議。它位居俄羅斯通往北美的極地接近線與北大西洋北翼，是飛彈預警、太空監測與區域防務的前沿；皮圖菲克太空基地更是美國北方防線的重要感測節點。但美軍並非到2026年才取得進入權。1951年美丹《格陵蘭防務協定》已保留丹麥主權，同時允許美方在雙方同意的防務區內建設、駐軍、維持安全並控制航空與船舶活動，且毋須向丹麥支付防務區使用補償。2004年的伊加利庫安排又確認今日的皮圖菲克為唯一防務區；美方若要重大改變軍事運作或設施，須事前與丹麥及格陵蘭自治政府協商並告知。
因此，「永久」與「零成本」有一部分只是重新包裝既有制度。毋須向丹麥支付防務區使用補償，不等於雷達、跑道、後勤、駐軍、飛彈防禦與環境整治不用花錢；既有協定長期有效，也不等於不可修改、沒有責任或永遠不能重談。新協議真正的增量，應從四處尋找：是否預先授權新基地或擴大防區；重大變更是否仍只須諮詢；「敵對國家」與「敏感投資」由誰定義；格陵蘭若日後獨立，安排是否自動延續。若只是基地現代化，其法律意義有限；若美國取得跨越軍事領域的一般否決權，才是憲制層次的變化。
自決權不能只停在序言
2009年《格陵蘭自治法》承認格陵蘭人是國際法上的「人民」，享有自決權；外交、防務與安全政策雖仍由丹麥王國負責，對格陵蘭特別重要的國際協議，努克卻有事前獲通知與表示意見的制度位置。自治政府自2010年起也已接掌礦產領域，相關收入歸格陵蘭；是否走向獨立，最終由格陵蘭人民決定，其獨立協議須經格陵蘭議會同意、格陵蘭公投背書及丹麥國會同意。
這意味著川普的一句「永遠」，不能替未來的獨立格陵蘭處理條約承繼。若新安排沒有定期檢討、終止或獨立後重新談判條款，今日政府便可能以安全名義，預先壓縮下一代格陵蘭人的選擇。協議寫下自決權固然重要，但自決不能只是一句序言；它必須轉化為對新增基地、兵力規模、土地使用、司法管轄與環境責任的實質同意權。
尤其值得注意的是「諮詢」與「同意」的差別。若華府仍只須諮詢並告知努克便可擴建基地，格陵蘭仍是被管理的安全空間；若重大部署必須經格陵蘭議會審查，自治政府在聯合委員會中也有平等表決與爭端解決管道，三方合作才有真正的政治正當性。格陵蘭過去承受原住民遷徙、污染與殖民治理留下的歷史記憶，新的防務承諾若未同時規定復原責任、資訊公開與在地補償，很容易讓「保護」重新被理解為外部支配。
礦產是潛力，不是現成寶庫
格陵蘭常被描繪為稀土與關鍵礦產寶庫，但地質蘊藏不等於可立即變現的財富。極地氣候、基礎設施不足、複雜地質與環境風險，都使大型礦業項目成本高、時程長。格陵蘭若要降低對丹麥財政移轉及漁業的依賴，需要的不只是資源名單，而是多元資本、基礎設施、技術、市場與穩定規則。
排除中俄等對手未來在島上建立軍事基地，具有可以理解的國家安全理由；公開資料並不顯示中俄已在格陵蘭設有基地，協議防的是未來立足點。電信、港口與軍民兩用設施也確實需要投資審查。但川普宣稱敵對方的敏感投資須獲美方書面批准，知情人士卻表示美國並未取得一般否決權，兩者差距必須由正式文本釐清。若「敏感」被無限擴張至礦業、能源、機場、海纜乃至一般商業，華府便可能在沒有取得主權的情況下，畫出格陵蘭的經濟邊界。
這將形成安全依附與經濟自主的根本矛盾：格陵蘭一面希望藉戰略地位取得投資、增加財政能力，為更大自治甚至獨立創造條件；另一面卻可能因排他性安全安排而失去議價與選擇空間。華府若要求努克排除高風險資本，就不能只提供禁令，也應提出可替代的融資、基礎設施、人才培育與在地採購方案。否則所謂安全保護，只是把格陵蘭從對哥本哈根的財政依賴，推向對華府安全秩序的另一種依賴。
北約危機降溫，北極安全困境升高
從短期看，協議的確可能讓北約鬆一口氣。盟國不必再公開回應美國是否會強取另一盟國領土，丹麥也可把主權衝突重新導回條約與議會程序。可是，修補同盟裂痕不代表北極更穩定。若美國進一步擴大飛彈預警、太空監測與基地網絡，俄羅斯很可能將其視為對本國北極防線的壓力；中國的科研、礦產與航運活動也更可能被全面安全化。排除敵對軍事存在可以形成嚇阻，把港口、礦產、電信與科學合作一概陣營化，卻可能加速軍備競逐與經濟脫鉤。
北極從來不只是軍事前線，也涉及氣候、漁業、搜救、航運、原住民生活與科學合作。安全協議若欠缺比例原則，將所有外部關係都納入大國競爭，格陵蘭承受的可能不是安全紅利，而是土地被基地化、發展被安全化、外交選項被二分化。這也是為何「零成本」尤其誤導：美國或許不付購島價款，真正成本卻可能由丹麥承擔更多防務預算，由格陵蘭承擔土地、環境與政策選項，再由整個北極承擔更深的安全困境。
真正的雙贏，必須可以審查與重談
判斷這份協議是不是地緣雙贏，至少要等五個問題有答案。第一，主文與非機密附件是否公開，機密部分能否接受三方議會充分監督，讓格陵蘭社會掌握權利交換的實質；第二，新增基地、兵力、武器與重大設施，努克是被諮詢，還是具有事前同意權；第三，敵對方與敏感投資的定義、審查者、證據標準及救濟程序為何；第四，費用、刑事管轄、環境損害、在地就業與利益分享如何分配；第五，是否設有定期檢討、退出與格陵蘭獨立後重新談判機制。
這份安排最大的成就，是把美國的占有衝動改寫成契約合作，也把一場可能撕裂北約的危機拉回制度內。它最大的隱憂，則是在主權未改名義下，將功能控制永久化。對小型政治共同體而言，主權更是有權同意或拒絕基地擴建、有權選擇投資者，也有權在條件改變後重新談判。
真正可持續的北極安全，不是強國獲得一張「永久」空白支票，而是安全權限有清楚邊界、經濟選擇仍被保留、地方人民能實質參與同意，也能依明確程序要求重談或退出。若這三點能寫入正式條文，這會是把強權競逐轉化為制度妥協的案例；若寫不進去，今日各取所需的勝利敘事，只是把下一場主權爭議延後。
