楊智傑/國立雲林科技大學科技法律所教授
京華城不是都更案
有人說，京華城不是都市更新，所以不能用《都市更新條例》第65條：「都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，給予適度之建築容積獎勵；獎勵後之建築容積，不得超過各該建築基地一點五倍之基準容積，且不得超過都市計畫法第八十五條所定施行細則之規定。」
京華城則說，他們不是都更案，故不是用《都市更新條例》第65條，而是用《都市計劃法》第24條提出申請。
因而需要研究，《都市計劃法》中，除了都市更新外，有給予容積獎勵嗎？
「非都更案」各縣市都可給予容積獎勵
整部《都市計劃法》母法中，都沒有提到容積獎勵。但是，《都市計劃法》第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率......，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」而第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
所以，《都市計劃法》有授權直轄市或內政部對容積率（包含容積獎勵）在施行細則中做必要之規定。
除台北市 其他縣市都有「非都更案」的五種容積獎勵規定
內政部確實有訂定《都市計畫法臺灣省施行細則》（89.12.29訂定）。其於101.11.12年修正時，增加了第34條之2，規定了五種容積獎勵事由：「都市計畫範圍內屋齡三十年以上五層樓以下之公寓大廈合法建築物，經所有權人同意辦理原有建築物之重建，且無法劃定都市更新單元辦理重建者，得依該合法建築物原建築容積建築；或符合下列條件者，得於法定容積百分之二十限度內放寬其建築容積：
一、採綠建築規劃設計：...
二、提高結構物耐震性能：...
三、應用智慧建築技術：...
四、納入綠色能源：...
五、其他對於都市環境品質有高於法規規定之具體貢獻。....」
根據內部政訂的這個《都市計畫法臺灣省施行細則》第34條之2，在直轄市以外之縣市，都可以對商業區容積率，另外給予容積獎勵。
另外，高雄市自己也訂了《都市計劃法高雄市施行細則》，於第24條規定了「都市更新地區」和「非都市更新地區」的容積獎勵。
《臺北市都市計畫施行自治條例》有規定嗎？
回到台北市，台北市有訂定這種「都市計劃法施行細則」嗎？有的，台北市原來有《都市計劃法台北市施行細則》，但到100年7月22日臺北市將其改為《臺北市都市計畫施行自治條例》。
這個《台北市都市計劃施行自治條例》中，有沒有明確規定通案的容積獎勵？有一個最相關的條文，是第25條。第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、.......，並依本法第二十三條規定程序辦理。」但這個條文並沒有規定通案的容積獎勵，而是讓政府可以到細部計畫中再規定該地區的容積率（包括容積獎勵）。
另外，台北市另訂有《臺北市土地使用分區管制自治條例》，第79條以下規定「提供公共開放空間」可以獲得容積獎率。但此只針對提供公共開放空間這件事，並不包括《都市計畫法臺灣省施行細則》第34條之2的五種容積獎勵事由。
京華城案的容積獎勵規定寫在哪裡？
回到京華城案。京華城案是用《都市計劃法》第24條，由土地權利關係人自行擬定或變更細部計畫，提出申請，然後台北市政府依同法第23條辦理。台北市政府辦理時，又跟據《台北市都市計劃施行自治條例》第25條，在擬定細部計畫時，決定為該地區規定特殊的容積獎勵規定。
台北市政府公告的京華城區域細部計畫書第16頁，對該區域的細部計畫，詳細規定新的容積獎勵規定：「(四)符合下列各該規定之一，其各該規定得分別給予獎勵，但合計獎勵之容積不得超過基準容積百分之二十，且依本計畫或相關法令申請之容積獎勵加計其他獎勵或容積移轉後，以基準容積百分之五十為上限。1. 韌性城市貢獻獎勵：......。2.智慧城市貢獻獎勵：......3. 宜居城市貢獻獎勵：......」
從這個細部計畫的規定方式，顯示台北市政府的作法是，其並沒有在《台北市都市計劃施行自治條例》規定通案的容積獎勵規定，而是在個別的細部計畫中，規定該細部計畫的容積獎勵規定。
問題就在於，台北市政府有沒有這個權力在細部計畫中「規定」容積獎勵？
台北市政府有沒有權力自己規定容積獎勵？
台北市政府的《台北市都市計劃施行自治條例》中，沒有像內政部和其他直轄市（例如高雄市）一樣，把容積獎勵的細節寫在施行細則中。台北市只有在《臺北市土地使用分區管制自治條例》，對「提供公共開放空間」此種情況明訂通案的容積獎勵，對於其他縣市都可援引的五種容積獎勵事由，台北市政府卻沒有通案規定。
但是，我們卻不能說，台北市政府沒有權力對個別「非都更案」給予容積獎勵。
一方面，都市計畫法第39條、85條母法，本來就有授權台北市這個直轄市有權力自己訂容積率（包括容積獎勵）。
二方面，台北市因該授權所制定的《台北市都市計劃施行自治條例》，在第25條所採取的方式是，「（台北）市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之.....容積率」。也就是說，台北市有權在細部計畫中「規定」容積率，包括容積獎勵。
台北市政府針對「非都更案」，與其他縣市雖然有不同作法，但從法令上來看，不能說台北市政府違反了《台北市都市計劃施行自治條例》第25條，也不能說台北市政府沒有法令依據。
監察院為何認為台北市政府違反法令？
監察院認為，既然台北市政府只有在《臺北市土地使用分區管制自治條例》第79條以下對「提供公共開放空間」明訂通案的容積獎勵，此外並沒有對其他縣市常見的五種事由規定通案的容積獎勵規定。所以監察院認為，台北市政府不能為京華城創造個案的三種容積獎勵規定。
問題在於，一方面，其他縣市都有規定，對於非都更案，可以用五種常見的容積獎勵規定。
二方面，《台北市都市計劃施行自治條例》第25條所設計的方式與其他縣市不同。該條規定台北市政府有權在某地域的細部計畫中，規定該區域的容積率，包括容積獎勵方式。這是《都市計劃法》第39條、第85條的授權，且此《台北市都市計劃施行自治條例》也有報行政院備案。
監察院在調查報告與糾正文中，並沒有討論《台北市都市計劃施行自治條例》第25條，表示監察院不認為第25條是其法令依據。或許監察院認為第25條這種作法，違背了《都市計劃法》希望直接在施行細則中規定的意旨，不該「再轉授權」到細部計畫中去規定。但監察院沒有明確指責這種方式不對。且這種方式是否真的不對，還有得爭論。
監察院自己對法令的理解，與台北市政府與筆者的理解不同。不同法律專家對此種複雜的都市計劃法令的解讀，有所不同，是很常見的事情。
台北市公務員、都委會委員、台北市長是否明知違反法令？
經上述說明可知，《都市計劃法》賦予每個縣市政府都可以自己制訂容積獎勵規定。《台北市都市計劃施行自治條例》的規定方式，與其他縣市不同，除了「提供公共開放空間」之外，沒有對其他常見五種容積獎勵事由做通案規定。但台北市政府根據《都市計劃法》第39條、85條的授權，仍有權規定容積獎勵，並跟據《台北市都市計劃施行自治條例》第25條的規定，其有權在細部計畫中作規定。
如果理解上述說明，就可以知道，台北市公務員、都委會委員、台北市長，並沒有「明知違反法令」，而是遵循《台北市都市計劃施行自治條例》第25條的作法。而且京華城並非台北市對此種「非都更案」採此種在細部計畫規定方式的唯一一案。況且，撇開法律形式主義，其他縣市都可以對五種事由給予容積獎勵，台北市當然也可以在細部計畫中自己規定。
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