【梅花專論】國土計畫限制農地轉用 應予多元補償

吳威志／國立雲林科技大學科技法律研究所教授

《國土計畫法》預計明年5月1日上路，中央與地方意見大相逕庭。在野黨立委提案呼應雲林縣政府主張，修訂該法納入「農業權」、「農業發展權」（指「發展權移轉制度」簡稱TDR），維護農民權益。內政部則認為「農地發展權」只是擴增農地開發的空間，將造成農地水泥化，並與國土計畫抵觸。

民進黨反對農業權及農地發展權

然而，若連「農業權」都受損，如何談及「農地發展權」？若對受限農地連「對地補貼」來補償農民損失都做得不足，怎會有農業發展可言？在野立委所訴求的「農業權」，指的便是「犧牲需有對應補償」。以雲林縣為例，只需 2.3 萬公頃農地便可養活全縣人口，但《國土計畫法》中，卻需劃設 8.7 萬公頃，何以需要雲林承擔這麼多？為何不能分配給都市，甚至變更可為良田的都市工業用地來保障農業？

足見這樣的國土計畫是在剝削農業城鄉發展的機會，尤其雲林縣法定「農 1」（優良農地、嚴格限制開發） 面積佔全國 21%，永遠成為農業縣市便成命定的傳承責任，這難道不該由「非農業縣市」提供資源、給予農業縣補償嗎？否則也應強制分配各縣市農地面積比例或強制都市土地自此禁止開發！

所以，理應修訂國土計畫針對使用受限農地，提供「對地補貼」，並進行農水路改善，發揮優良農地功能。同時為顧及「農業發展權」，對於限制農地轉用應予多元補償；亦即建立「農地發展轉移制度」，讓農民除了務農外還有其他的選擇，留給地主變更農地、發展工商的機會，否則農民依照現制將永無翻身之機會！

內政部財政部怠職  農民權益受損

當然，中央必需提供足夠誘因，才能確保農地保持生產；限制土地使用的對應補償或是補貼，不應只靠農業部，包含內政部、財政部等都應研議方案。目前在野立委所提增訂「農業發展權」修正案，正是將國外實施多年的「發展權移轉制度─TDR」擴張至農地利用；透過交易「受限的土地權益」，換取合理補償；既認同土地「具有開發權益」，但也不准「可於現地開發」恣意興建建物。

內政部表示台灣若規劃TDR「會導致農地水泥化」，顯已誤導制度本意。另有學者主張中央可採調整財政劃分制度，給予農業縣市較多稅收，如「農業加給」等統籌分配款項，讓農田優先獲得充足資源。但給予補貼、補償的前提都是「土地不得轉用」，畢竟「糧食安全」是無價的，政府必須不惜代價透過經濟、財政措施來維持農地生產。

惟目前中央政府還未提出對農地的補償，僅農業部表態提供「堆疊式對地補貼」，管理全國土地的內政部明顯「怠職」。因為農業部預算有限，僅靠農業部門提供補貼「絕對不夠」，內政部應負起責任、跨部會統籌，明確劃出農業區與非農業區，以中央財源針對農業區提供補償。內政部四年來的不作為，怎可將責任推給未繳交國土功能分區圖的縣市？

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