【梅花專論】賴總統刻意提高兩岸緊張關係 社會將動盪不安

林治華/法學博士
 
兩岸關係牽動台灣安全、社會穩定與人民福祉，賴政府去（113）年上任後，將赴陸旅遊警示提升為橙色（即：要民眾避免非必要旅行），加上其「新兩國論」，使兩岸關係更加嚴峻。但日前（3月13日）賴總統召開國安高層會議後，強調中國為境外敵對勢力，並提出17項因應策略，執行起來涉及諸多法律及行政部門。其實，台灣對於兩岸關係的法規範，從《憲法》到《台灣地區與大陸地區人民關係條例》、《兩岸人民往來條例》、《國家安全法》、《反滲透法》以及《香港澳門關係條例》等，可謂十分周全。
 
國家安全與人民自由兩者之間應衡平
 
然而，如果《兩岸人民關係條例》作為兩岸政策的憲法授權母法，該法強調兩岸維持和平發展，鼓勵兩岸交流，卻與《國家安全法》、《反滲透法》等法律強調維護國家安全，對交流進行一定程度的限制，顯有矛盾；因此，在兩岸的和平交流與維護台灣安全之間權衡，應是執政者制定兩岸政策的核心挑戰。
 
台灣社會對於兩岸關係的看法分歧，傾向維持現狀的民意日漸上漲，但賴總統上任至今不到一年的時間，顯然更造成兩岸關係緊張的情勢。尤其在今年川普上任之後，國際情勢快速變化，造成的變動可能伴隨著國安風險的提升，也更增加兩岸交流與安全之間權衡的難度。但如果將法規範過度僵化，可能扼殺民間交流的活力與彈性，不利於兩岸關係的和平發展，更難以調整台灣對大陸長期出超的經貿結構，以及造成的經濟依賴。
 
我們以憲法位階保障人民言論表達、遷徙、通訊等自由，過度嚴密的法規範就可能涉及人民自由的限制；而「國家安全」更是不確定法律概念，以安全為由若跨越人民自由權利的界限，需要審慎考量；雖然過去司法院大法官經由釋憲，已累積了諸多人民權利保障之標準。再說台灣人民赴中交流的規範，可能涉及對其遷徙自由的限制，即使有安全之考量，這些限制是否符合比例原則？是否有其他替代方案規範兩岸交流？值得深入討論。
 
限制人民交流權利不可任意為之
 
《憲法》第23條規定，人民的自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；也就是說，基本權利如自由等的限制必須符合「衡平性」、「必要性」及「適當性」。根據賴清德總統的國安策略，針對所謂中國的滲透行為，要強化對兩岸交流的限制，並以「國家安全」為由，進行諸多嚴格管制措施，請問是否符合比例原則？
 
自由權利的限制應有法律授權依據，此非行政命令可為之，總統口頭意思表示，也非嚴謹的命令。因此，賴總統的17個策略或作法，勢必透過立法程序，否則即有可能侵害人民的基本人權；然而，目前國會政治生態是朝小野大，賴總統緊縮兩岸關係的作法要化成正式的法律，恐可能將造成台灣社會更深的割裂與對立，難以形成利國富民且穩健的兩岸政策，國安的風險控管與人權保障若失其平衡，可以預見的只有動盪與不安，奈何民心背離呢！
 
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