紀俊臣/台灣公共政策學會理事長
朝野分別擬就事涉「無人機產業」的法制，就依法行政言之，這是一個良好的法治社會表徵。但如詳查朝野四法制草案，卻是有著完全不同的感受。蓋執政的民進黨政府，自蘇貞昌擔任行政院長以來，只要編製特別預算，就先制定「特別條例」；其實「條例」通常傾向「特別法」，爾今制定「特別條例」，其用詞完全不符立法用語習慣；比較可行應如SARS期間制定《嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例》，取用「暫行條例」或逕稱「條例」，始為立法用語，亦符合立法邏輯；如真要用「特別條例」，應改為「特別預算條例」，以彰顯事涉特別預算的預算法之特別法。立法名稱事關立法品質，吾人認為在野二政黨另提出的規範無人機產業的「條例」，僅使用「條例」才是一良善立法例。
行政院版草案全文只有七條，扣掉立法必備的「立法意旨、施行日期」，只剩五條，再去掉主管機關，只剩下四條。這四條中，規定國防自主無人載具採購項目及特別預算與依法審計。但依法審計條文規定，係贅文；試問事涉國家財政收支事項，何種可規避審計？是以條文有「依法審計」的規定，應屬贅文，並無特別規制的意義。復就民進黨立委林楚茵領銜之草案，殆與行政院版如出一轍，只是補民進黨立委為提案數之不足而已。因之，本文特就行政院版分析，該主軸條文的第五條「特別預算規定」，可分為下列三點說明：
一、框列特別預算支出新台幣二千一百億元 排除預算法經常支出規定
該特別條例於立法總說明謂依《預算法》第83條第1款「國防緊急設施或戰爭」規定編列特別預算。就發展「無人機產業」及當前並無戰爭法之「戰爭」言之，允宜依第4款規定：「不定期或數年一次之重大政事」規定編列特別預算。此外，排除經常支出規定，旨在規避「收支平衡」的預算編列原則；質言之，這次特別預算經費來源，可能是舉債，甚至尚不知財源在哪？係根本不考慮收支平衡的特別預算編製。
二、該特別預算規避《公共債務法》舉借債務之額度限制
基於避免政府舉借債務無度，《公共債務法》第5條第7項規定，中央總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。該特別條例之立法意旨，就是要規避《公共債務法》上揭規定，以便借債龐大經費編製特別預算，浮現「債留子孫」的財務狀況，亦在所不惜？
三、該特別預算如一年以上債務之未償餘額預算數須依《公債法》規定；即在中央為國家前三年度國內生產毛額平均數的40.6%
此項規定既然是依《公共債務法》規定辦理，即屬當然規定，根本不用在特別條例中再做規定，是以該規定亦是贅文一著。
經由上揭分析，可了解行政院所以草擬「特別條例」，旨在排除《預算法》、《公共債務法》對於編製特別預算的相關限制；就是在於形塑不受上揭法制限制的形式法律正當性。
經查國、眾兩黨的《無人機條例》，不僅條文規制積極性遠非行政院版可及者，而且在於鼓勵生產取代消極的「採購」；何況編列無人機特別預算，尚有鼓勵生產以輔導國內產業之奮起。其立法旨趣，就在於「引導民間卓越之資訊與精密機械產能投入國防產業，落實國防自主與產業升級之雙重效益，並建立符合民主供應鏈標準，排除高風險供應鏈。」基本上，係肯認無人機產業之發展機會。
就該產業之發展，二在野黨版和行政院版比較，可以確信行政院版係相當消極的法制思維，只在如何匡列龐大預算，以利「採購」無人機；反之，不論國民黨或民眾黨所提出的版本，皆主張以年度預算取代特別預算，以接受國會監督。同時，把握金融的波動，促使政府可適時向民間企業進行採購。民進黨政府解釋編列特別預算不僅鼓舞產業發展，而且可以避免排擠年度社經預算之編列，乍看有其正當性，但實際上是一種鴕鳥政策。蓋年度預算是一個成長的預算，並無限制規模；其所稱排擠是不負責任的「收支不平衡」，完全無視公共債務法、財政紀律法之預算編列模式，不足為訓。
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