魯云湘/政策與戰略研究員
2026年8月28日，中國大陸全國人大常委會通過修訂《國防動員法》，並將於10月1日施行。此次修法涉及國防動員組織、國防動員組織、戰略物資、軍品生產，以及民用資源徵收與徵用等制度。由於兩岸關係與區域安全情勢敏感，這次修法是否意味北京正在加速戰爭準備，自然成為外界關注焦點。
不過，若將視野拉到其他國家，還有另一項值得觀察的背景：人口結構的改變，正逐漸影響各國軍事人力與後備動員制度。
新版《國防動員法》的調整並不限於兵員。新法第2條首次明定，國防動員包括「保障平戰快速轉換，將經濟和社會實力轉化為國防實力」；第十章也由原本的「民用資源徵用與補償」，改為「民用資源徵收、徵用與補償」。換言之，這次修法處理的是整體國防動員體系，而非單純調整後備制度。
其中與人力直接相關的變化，是第五章由「預備役人員的儲備與徵召」改為「後備兵員的儲備與徵召」。不過，若與2010年原有條文逐項比對可以發現，新法並非重新建立一套後備人力儲備制度。舊法原本即有「規模適度、結構科學、布局合理」及「專業對口、便於動員」等原則，也已有預編現役部隊、編入預備役部隊、編入民兵組織及專業技術兵員儲備等規定。
此次修法較值得注意的，是在原有儲備原則中增加「動態更新」，將「預備役人員」調整為範圍不同的「後備兵員」，並對儲備方式及相關制度重新整理。
中國大陸官方對修法的直接說明，是為配合近年國防和軍隊改革，以及2019年後推動的國防動員體制改革。因此，目前沒有充分證據可以將後備兵員制度的調整直接歸因於人口減少，更不能僅憑此次修法，就推論北京即將發動戰爭。
但人口因素仍有納入觀察的必要。中國大陸總人口自2022年起進入負成長，人口老化與出生人口下降也持續改變人口結構。人口變化傳導至役齡與後備人口需要時間，不能由總人口下降直接推算可動員兵力；但長期而言，如何維持後備兵員的規模、專業與動員效率，已是無法迴避的人力問題。
類似情況也出現在其他具有徵兵或大規模後備制度的國家，只是各國採取的方式不同。
先以韓國為例，面對低生育率造成的兵役資源縮減，政府研議在保留徵兵制架構下引進「選擇性募兵制」、增加專業志願役比例，並推動軍隊朝高科技與精銳化轉型。
新加坡同樣面對兵源減少。新加坡國防部2026年2月國會書面答詢指出，2016至2020年間，每年平均約有1萬9100名全職國民服役人員進入武裝部隊，2021至2025年間已降至約1萬7300人。新加坡目前並未提高後備役年齡上限，而是透過專業訓練，以及運用後備兵員在民間累積的技能、經驗與知識，提高有限人力的運用效能。
臺灣近年的後備改革則著重人員與職缺的配合。2026年起14天教育召集全面實施，並透過固定編組、依專長選充及「原兵歸原位」等方式，提高後備人員與編組職缺的相符程度。國防部今年6月說明，目前後備兵員專長相符率已達93%。
芬蘭採取的方式不同。自2026年起，芬蘭將後備役年齡上限提高至65歲，政府估計經過五年過渡期，可增加約12萬5000名後備兵員，至2031年後備規模約達100萬人。其作法不是單純增加徵集人數，而是延長既有後備兵員可供運用的年限。
然而，實際戰爭也說明，人力並非動員愈多愈好。以色列托布社會政策研究中心資料顯示，2023年12月因戰時後備勤務而離開工作崗位的後備軍人約15萬人，相當於15歲以上勞動力約3.4%，資訊通信等產業受到的影響尤其明顯。當大量後備人員離開原有工作，軍事需求便可能與經濟、科技及社會維持所需人力產生競合。
這些案例指向同一個問題：當可運用的人力受到限制，國防動員不能只計算能召集多少人。通信、醫療、工程、資訊及後勤人才，既是軍隊所需，也可能是戰時維持電力、通信、醫療、運輸與國防產業不可缺少的人力。
回頭看中國大陸此次修法，從「預備役人員」改為「後備兵員」，再到增加「動態更新」、調整儲備方式及重新配置儲備工作的組織權責，可以看出此次修法並非重新建立後備動員制度，而是在既有制度基礎上重新整理後備人力的範圍、掌握方式與徵召機制。
這是否與人口負成長存在直接因果關係，目前仍沒有足夠證據。但韓國、新加坡、臺灣、芬蘭與以色列的經驗已經說明，當人口條件、軍事科技與戰爭型態改變，國防動員面對的問題不再只有「能召集多少人」。這也意味著未來中國大陸的動員樣態，可能不再是人海，而是特定專業的精準動員。
人口紅利消退之後，更現實的問題是：哪些人應該進入部隊，哪些人應該留在工廠、醫院、電力、通信與運輸體系。北京此次修法是否也逐漸朝向這種人力配置思維發展，不能從法條變化直接下結論，但值得從10月施行後的後備兵員儲備、專業分類與實際徵召方式繼續觀察。
