柳金財/佛光大學公共行政與國際事務學系副教授
一、前言：從參選資格審查到憲政權利爭議
2026年九合一地方選舉，具有大陸戶籍背景者之參選資格問題，引發法律適用、憲政保障及兩岸特殊關係的爭議。原登記26名具有陸籍背景參選人，扣除1名身分誤植者，實際為25人，其中11人因未提出喪失大陸戶籍證明或提出證明未滿10年，遭認定不符參選資格。儘管國家安全固然重要，但行政解釋不應逾越法律授權，更不能使人民既有權利陷入不確定狀態。
陸籍及原具大陸戶籍人士參政資格爭議持續延燒，從新黨副秘書長游智彬、民眾黨前不分區立委李貞秀的參選與就職資格爭議，到花蓮縣富里鄉學田村村長參選人賴汶佑遭撤銷登記資格，及其母親鄧萬華（前村長）因國籍爭議遭解職，雖經訴願成功撤銷原處分，仍衍生職務回復問題，凸顯人民參政權保障與行政法制適用的深層矛盾。
本案核心並非政府能否要求參選人履行忠誠義務，而是行政機關能否將《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（以下簡稱兩岸條例）第21條規定的「在臺設籍滿10年」，逕行解釋為「喪失大陸戶籍滿10年」。兩者在法律意義及效果上存在重大差異，若行政解釋實質增加法律未明定的限制，即涉及法律保留、信賴保護、比例原則及參政權保障等憲法爭議。
二、從設籍到除籍：法律解釋的合理性與界限
《兩岸條例》第21條以在臺設籍滿10年作為原大陸地區人民登記公職候選人的條件，目的在於確保當事人與台灣社會建立穩定連結，兼顧政治參與及國家安全。然「在臺設籍」與「喪失大陸戶籍」屬於不同法律事實，前者涉及台灣戶政機關確認的狀態，後者則涉及大陸方面的戶籍管理。
支持嚴格審查者認為，兩岸政治對立及安全風險特殊，公職人員應避免忠誠衝突。政府要求提出除籍證明，有助於確認當事人是否符合法定身分要件。然而，要求「提出除籍證明」與要求「除籍已滿10年」屬於不同層次的法律要求；前者係身分證據審查，後者則實質重新設定參政資格的起算時點。
此外，《國籍法》第20條主要規範兼具外國國籍者擔任公職問題，但兩岸關係具特殊憲法定位，大陸戶籍不能直接等同外國國籍。單一忠誠原則雖可作為政策考量，卻不能未經法律明確授權，即將外國國籍規範全面套用於大陸戶籍問題。
三、憲政衝突：國家安全、參政權與法律保留原則
行政解釋限縮公民權參與，此造成台灣憲政運作困境及法律衝突，國家安全與參政權衡平問題，及是否牴觸法律保留原則。首先，涉及憲法第17條選舉權及第18條服公職權保障。參選資格是人民參與民主政治的重要條件，政府雖得依法設置合理限制，但不得以行政解釋創設法律未規定的重大障礙，限制被選舉權必須具備明確法律基礎。
其次，涉及法律保留與信賴保護原則。人民依既有法律及行政實務安排生活與政治參與，若政府突然改變資格認定方式且未提供合理過渡期間，將削弱法秩序安定性。行政機關縱使修正過往解釋，仍須說明變更理由並審酌人民值得保護的信賴利益。
復次，涉及比例原則與平等權。中央民意代表、地方議員及村里長，其職務權限與接觸機密程度並不相同，是否必須採取完全一致的資格限制，尚有討論空間。最後，政府應區分「大陸出生」、「曾具大陸戶籍」及「現仍具大陸戶籍」等不同情況。出生地本身不應成為不利認定的充分理由，真正需要審查者係法律明定的身分條件與具體風險，而非原生背景，否則恐有構成原籍歧視之嫌。
四、政策轉變的影響：參政權限縮與社會整合困境
前述行政解釋規定須除陸籍十年始具參政權，此種政策轉變恐限縮公民參政權及分化社會。首先，參政權保障可能受到實質限縮。已在台設籍多年者，可能因較晚取得除籍證明而被重新認定資格不符。例如1995年在臺設籍、2025年始完成除籍證明者，兩種起算標準將產生長達30年的差異。若當事人於2005年已滿設籍十年並曾依法參選，依新解釋起算，將導致其已合法取得之參政權與公職地位面臨難以持續的困境。
其次，行政法秩序與人民信賴受到衝擊。當事人可能已依既有制度服兵役、納稅，甚至曾任公職。若行政機關事後採取不同解釋，將使既有法律地位陷入不確定狀態；對於曾經合法當選者，其任職資格亦須重新釐清。復次，參政資格可能間接受制於對岸行政機關。大陸戶籍註銷程序涉及對岸管理，當事人未必能決定證明核發時間。若台灣將參選資格直接連結於對岸證明核發日期，可能使人民政治權利受到境外行政效率、制度差異甚至政治因素干擾。
再者，對社會整合與政治認同產生負面影響。長期在台灣生活並認同民主憲政制度者，若因原生背景或歷史行政程序差異而失去參選機會，易產生制度性排除感，削弱新住民及其家庭對民主制度的信任。最後，挑戰地方選舉競爭與政治正當性。資格爭議容易改變選舉結構，並被政黨轉化為政治動員議題。若法律標準欠缺一致性與可預測性，易引發選務中立爭議，使民主競爭轉變為行政資格審查之爭執。
五、司法救濟與制度改革：憲法法庭 角色與限制
對於具陸籍背景，遭認定不符參選資格者，其解方可思考以下途徑。首先應依選舉法規及行政訴訟制度尋求救濟。由於選舉資格涉及高度時效性，當事人應確認適用的特別救濟程序及期間，並視情況聲請暫時權利保護，避免選舉結束後，即使勝訴也難以有效回復參選機會。
其次，若經法定程序取得不利的終局確定裁判，且認為裁判或所適用法規範違憲，得依《憲法訴訟法》聲請憲法法庭審查。審查重點包括行政解釋是否逾越法律授權、參政權限制是否符合比例原則，以及法律適用是否違反平等權與信賴保護原則。
最後，憲法法庭近年面臨大法官人事及審判運作爭議，相關制度能否及時提供有效救濟，亦成為憲政問題。即使憲法審查具有終局解決爭議的功能，也不能將所有制度改革責任交由司法承擔。
職是之故，制度改革應從三方面著手：首先，由立法院明確規範參選資格起算基準，並建立合理過渡制度；其次，針對確實無法取得除籍證明者，研究具結、其他官方文件及跨機關查核等替代機制；最後，依不同公職的實際安全風險，檢討是否需要差異化審查。上述措施均須具有法律依據，避免行政機關自行擴張或豁免法定條件。
六、結論：民主防衛應建立在法治與憲政保障之上
2026年地方選舉陸籍背景參選資格爭議，反映出兩岸特殊法制與民主憲政保障之間的制度張力。政府要求公職人員具備忠誠義務具有正當公共利益，但將「在臺設籍滿10年」變更為「完成大陸除籍滿10年」，若缺乏明確法律授權，即可能產生行政解釋逾越法律、參政權過度受限及信賴利益受損等問題。
民主防衛的核心不是無限制擴張行政權，而是使國家安全措施受到法律授權、比例原則及司法審查的共同約束。政府既應防範實質安全風險，亦應避免將原籍背景直接等同政治忠誠。唯有透過立法明確化、行政程序合理化及憲法審查制度正常化，始能兼顧國家安全與人民參政權，使台灣的民主防衛穩固建立於法治基礎之上。
