李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教
民主黨在二○二六年期中選舉奪回參、眾兩院，川普第二任期的權力格局隨之改變。明年一月新國會就任後，白宮將面對由反對黨主導的立法、預算與監督議程。不過，國會易手並不等於外交政策即刻轉向；總統仍掌握談判、行政執行與軍事指揮的主動權，參議院的人事同意權與國會的撥款權，則使這份主動權受到新的牽制。
大西洋理事會十一月四日刊出的十二位專家評論，揭示了這場變局的核心：國會能提高白宮的政策成本，部分領域更能設下實質限制，但要把監督轉化為另一套外交路線，仍須跨越票數、法律與執行的門檻。對台灣而言，最危險的誤判，是以為民主黨勝選就能自動抵銷白宮的不確定性。
國會的煞車有力量，也有門檻
多數黨可以主導委員會議程、召開聽證、追查決策，並決定哪些法案優先處理。民主黨控制參議院，也能對需要同意的高階人事任命施加實質影響。但多數席次不等於所有政策都能通過：民主黨在參院雖然過半，仍遠不到六十席，一般立法若遭冗長辯論阻擋，須取得五分之三參議員支持才能終結辯論；法案若被總統否決，則須兩院各達三分之二的覆議門檻。
撥款因此格外重要。總統可以否決附有限制條件的預算法案，卻不能藉否決自行取得國會未核准的新經費；同樣地，國會拒絕追加預算，也不代表行政部門既有的合法可用經費立刻歸零。真正的角力在於限制條文涵蓋哪些資金、適用多久、是否容許豁免，以及行政部門如何執行。
第一場考驗就在眼前。現行臨時撥款法以十二月十一日為期限，這場攻防仍由現屆國會處理，明年一月才就任的民主黨多數，不能提前行使新國會的權力。但現屆參院的撥款案同樣需要六十票，共和黨無法單獨過關；國防部為彌補伊朗戰爭開銷所提的六百七十億美元追加預算，也還沒有獲得批准。跛鴨會期究竟通過完整預算，還是再度短期延長，將決定新國會接手時的談判空間。
這也說明，所謂「國會能踩煞車」，不能只看議員發言有多強硬，而要看限制是否寫進生效法律、經費是否受到約束，以及跨黨派聯盟能否持續。
伊朗戰事不會隨選票自動降溫
共和黨敗選，並沒有立即使中東軍事壓力消失。美聯社報導，美軍六日對伊朗發動新的有限打擊，目標是防空設施；川普形容這是「小規模」行動，伊朗官方媒體則報導荷莫茲海峽的格什姆島傳出兩聲爆炸。選後再動武的風險因此成為具體行動，但有限攻擊仍須與恢復大規模作戰區分，不能把兩者混為一談。
外交也未停止。路透社五日引述一名伊朗高階官員表示，德黑蘭已透過卡達遞交核議題提案，但要美方先滿足七項條件，包括解除制裁、釋放凍結資產及戰爭賠償；伊朗最高安全官員雷札伊更說，條件一日不履行，就不開放海峽，也不談判。華府則一向主張，核問題必須納入最初的談判。卡達隨後又提出新方案；美聯社引述中東官員指出，討論中的過渡構想是以兩天的互信措施起步：美方先解除封鎖並釋出部分凍結資金，伊朗開放國際原子能總署檢查遭轟炸的設施，隔天再重開荷莫茲海峽。雙方連先後順序都有分歧，遞交方案不能視為接受停火，更不能等同正式核談判已經啟動。
大西洋理事會中東專家韋克斯勒提出一項值得警惕的推論：川普可能認為，沒有取得足以宣稱勝利的成果就接受協議，反而會坐實戰爭失敗的評價。這是對總統政治動機的分析，並非既定作戰計畫；但它提醒各國，選舉挫敗既可能促成妥協，也可能提高領導人尋求外部突破的衝動。
新國會較有力的介入方式，是要求政府交代軍事目標、退出條件、彈藥消耗及追加經費用途，並將這些要求納入預算與監督程序。若只停留在譴責聲明，白宮仍可能在下一輪表決前，以前進部署或精準攻擊改變局勢。
對以軍援考驗承諾與法律的距離
以色列面臨的問題，同樣不能只用領導人關係解釋。川普三日在電視專訪中宣稱，雙方已經同意「今年年底之後，我們不再付錢給以色列」，又說以色列「想買什麼都可以」，暗示軍購仍可繼續；但他沒有說明要如何停止。這項政策宣布本身，不等於停援措施已依法生效。二○一六年簽署的軍援備忘錄涵蓋二○一九至二○二八財年，即至二○二八年九月底；承諾十年共三百八十億美元，按每年三十三億美元外國軍事融資與五億美元飛彈防禦合作安排，均以國會撥款為前提。
備忘錄本身是政治承諾，不是具有條約效力的法律義務。二○二一年一月一日成為法律的《2021財政年度國防授權法》（公法116-283）第1273條，授權二○二一至二○二八財年每年不少於三十三億美元的對以外國軍事融資；五億美元飛彈防禦合作另循國防授權及撥款安排，不能一併視為第1273條直接撥付的款項。
授權金額不等於已核准撥款，更不等於已支付或已交付軍備。實際經費須依國會通過並生效的年度、持續或補充撥款法，以及各項法定用途、條件與期限執行。因此，不能因備忘錄尚未到期，就認定政策絕無調整空間，也不能因總統宣布停止，就認定既有撥款和執行義務已經消失。後續必須看行政部門提出什麼措施、是否符合相關法律，以及國會如何處理。
以色列內部的政治僵局，又增加了協商難度。依總統府十一月五日聲明，代表六十七名議員的政黨推薦艾森柯特組閣，代表四十六名議員的政黨推薦內坦雅胡；但推薦結果不等於國會信任投票，也不等於已形成執政多數。反內坦雅胡陣營由四十八席的猶太政黨與十九席的阿拉伯政黨組成，其中三個猶太政黨拒絕與阿拉伯政黨合作；總統赫佐格表示將再諮商，預定於以色列當地時間八日委託一名議員嘗試組閣。截至台灣時間十一月八日凌晨本次修訂時，尚未查得總統府發布正式委託公告；即使獲得委託，仍須組成政府並取得國會信任。艾森柯特也批評，以色列安全部門是從媒體得知停援消息。美以關係將同時受到兩國國內政治牽動，難以由川普與內坦雅胡之間的一句承諾定案。
俄烏與北約：已有制度限制可供運用
歐洲安全最能說明，國會的作用不只是提高政治成本。二○二六財年國防授權法已設下限制：在國防部長與歐洲司令部司令向國會認證符合美國國家安全利益、已與盟國諮商，並提交影響評估之前，不得把駐歐美軍降到七萬六千人以下超過四十五天；未經向國會認證，也不得放棄由歐洲司令部司令兼任北約歐洲盟軍最高統帥。同一法案還授權二○二六、二七兩個財年各四億美元的烏克蘭安全援助。這些是附有條件的法律限制，並非永久禁止一切兵力調整。
民主黨接掌國會後，可以推動延續或強化這類規範，要求撤軍、軍援或安全承諾的變更必須說明理由；前駐烏大使赫布斯特點名的對俄讓步，例如放寬制裁讓俄國柴油輸美、以行政命令擱置對俄制裁法，也可能成為調查對象。但國防授權與實際撥款仍是不同程序，寫入授權法的支持，也必須有可執行的經費與後續行政作業。
烏克蘭的衛星通訊爭議，則暴露出另一層風險。十月中旬，烏軍使用的星鏈與軍用版星盾遭到速度限制；二十三日川普聲稱服務已經恢復，烏方卻表示部分限制仍在，直到隔天烏克蘭國防部才宣布恢復正常，馬斯克則反過來指控基輔違規。至於由誰下令，馬斯克、五角大廈與白宮的說法也不一致。這提醒盟友，即使政治上獲得支持，關鍵服務仍可能受到行政決策與商業安排影響。
國會因此應追問的不只是「支不支持烏克蘭」，還包括誰有權調整服務、契約如何保障持續供應、發生中斷時由誰負責。這些具體規則，往往比一次高調的友好表態更能維持安全合作。
監督能否改變政策，要看能否持續
新國會的監督範圍，也可能從對外戰爭延伸至國內治理。五角大廈兵力配置與彈藥庫存、移民拘留制度、委內瑞拉相關石油交易與軍事行動，都可能成為調查對象。大西洋理事會專家提出的這些方向，仍須等新國會確定議程後，才能判斷哪些會轉化為正式程序。
監督的價值不只在公開衝突，也在建立可以反覆追問的紀錄：決策依據是什麼、資金流向何處、政策由誰負責，以及承諾是否按時完成。若調查只產生新聞聲量，卻沒有接續的預算條件、法律修正或履行追蹤，限制效果就容易消退。
川普也可能因國內受阻，更積極透過元首外交尋求成果。不必再爭取連任，可能讓他更重視個人政治遺產；但共和黨的未來選情、市場反應與戰爭成本仍會形成壓力。不能把選舉失利推論成必然冒進，也不能把它當成必然妥協的保證。
台灣要經營兩個華府，更要追蹤執行
對台灣而言，行政部門與國會都必須經營，但兩者提供的保障不同。國會可以立法、撥款、要求報告，並提高軍售延宕或政策讓步的成本；行政部門則負責談判、許可與大量執行程序。任何一方的友好，都不能取代另一方的制度角色。
軍售尤其如此。議員支持、正式通知國會、完成審查、簽署發價書、安排生產與實際交付，是不同節點。約一百四十億美元的第二批對台軍售，十月的報導仍顯示未獲批准；立法院今年三月也為了不失去生產排序，授權政府在預算審查前先簽署約九十億美元的四項發價書。國會審查程序不是交貨保證，簽約也不等於戰力到位。台灣應要求可追蹤的進度與延誤說明，並把訓練、彈藥、維修及後勤一併納入評估。
川習兩人本月將在深圳APEC、十二月在邁阿密G20會面，美中貿易休戰則在明年一月十日到期；九月華府峰會時，習近平已要川普「慎重處理台灣問題」。面對這些接觸，台灣既不宜把國會選舉視為安全保證，也不必把每次大國會談都預設為交易台灣。應檢查的是涉台措辭有無改變、軍售程序是否推進、出口規則是否調整，以及行政承諾有沒有留下文件與執行紀錄。
國會能踩煞車，而且在法律與經費到位時，確實能限制車輛前進；白宮仍掌握外交操作的方向盤，卻不能不顧道路上的規則邊界。台灣要做的，是把跨黨派支持轉化為穩定、可驗證的合作，並持續強化自身防衛與供應鏈韌性。華府的權力 可以相互制衡，而台灣的安全保障卻不能只靠其制衡而產生。
