李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教
十一月十二日，前考試院長關中、前立委丁守中與兩百多位專家學者在台北發起「兩岸和平倡議」，提出和平優先、恢復對話、深化合作、正視歷史與現實四項主張，呼籲兩岸降低敵意，並逐步協商最終政治安排。在台海風險持續受到關注的時候，他們願意提出和平主張，為公共討論開闢空間，值得肯定。
然而，和平倡議能表達願望，尚不能保障和平；政治安排能描繪未來，也不等於承諾可以履行。從兩岸和平制度研究的立場看，接下來最重要的工作，是把原則轉化為具體制度，再由依法授權的雙方代表，締結具有法律效力的協議，明定權利義務、履約程序、查核方法與違約責任。這不是要求倡議者立即完成一份和平協議，而是指出推動和平工作的方向。如果討論始終停在應該交流、應該互信，或對未來政治關係的模糊描述，人民仍無法知道：承諾改變時，誰能保護自己？爭議發生時，依什麼規則處理？領導人更替之後，原來的保障是否繼續有效？
從共同願望，走向共同約束
公平閱讀這份倡議，必須承認它已有制度思考的起點。公開的全文呼籲兩岸政府「避免以武力或武力威脅處理分歧」，建立軍事互信機制、緊急熱線、軍事活動通報及海空意外處理機制；也主張在和平、平等、相互尊重與民主的基礎上開啟政治對話，最終政治安排「必須尊重雙方體制差異，兼容並存」。它並非完全忽略保障問題；惟通篇不見「統一」二字，更不能被等視為或歸類為統一方案。
但是這仍是一份倡議，並非雙方都已接受的義務。四項主張都是對兩岸政府的呼籲；不過，由誰授權、違約如何處理、人民如何救濟，全文均未著墨。避免武力威脅，必須進一步界定哪些行為受到限制；尊重體制差異，必須說明哪些權利與制度不得單方面改變；倡議在合作項下提到的「成果檢驗機制」，也須交代由誰取得資料、依什麼標準作成判斷。
善意可以啟動談判，制度才有機會讓合作在善意減弱時繼續運作。可信的和平安排，必須能承受領導人更替、政治爭議與突發危機，而不能只在雙方關係良好時有效。
因此，評價倡議的下一個標準，應是它能否提出可以逐條討論的協議草案，讓社會看見支持和平究竟意味著接受哪些義務，又能取得哪些保障。
法律效力必須說清楚，不能只靠協議名稱
具有法律效力，不能只是替文件冠上「和平協議」四個字。至少必須回答：簽署者是否有合法授權，雙方是否完成必要程序，協議如何約束相關機關，以及違反義務時有哪些處理途徑。
協議對雙方形成的拘束，與協議在各自法制中的落實，也需要分別處理。行政機關是否必須據以執行？是否需要配套立法與預算？人民能否依相關規定主張權利？哪些爭端可以接受司法審查，哪些交由協議設置的程序處理？這些都不能留待簽署後再猜測。
兩岸對彼此法律地位存在分歧，更需要精確安排。可以研究在不預斷各自政治立場的情況下，就特定事項建立明確義務；但對政治定位保留空間，不應連帶使得權利保障、履約期限與違約責任也變得模糊。
簽署具有法律效力的協議，仍不保證對方永遠守約。倡議要求「全面恢復並執行兩岸既有協議」，這句話本身就說明，簽了字的協議也會停擺。以兩岸經濟合作架構協議（ECFA）為例，北京以台灣違反協議為由，自二○二三年底起兩度公告中止部分產品的關稅減讓，合計一百四十六項；台北則指這是經濟脅迫，主張回到世界貿易組織架構協商。然而，究竟誰違約，始終沒有經過雙方都接受的程序認定。
法律的價值，是讓承諾有可辨認的內容，讓違約能被確認，並為監督、救濟與回應提供依據。若沒有執行能力及違約成本，法律文字也可能被架空。
把和平寫成可以操作的條款
具體的制度設計，可以從風險最迫切、義務較容易辨認的領域開始。倡議提出的軍事活動通報、緊急熱線與海空意外處理，就是適合深化的方向。以危機溝通為例，協議應明定聯絡機關、啟動條件、回應時限及備援管道。發生危險接近或碰撞事件時，雙方應保存哪些紀錄，如何協助救援，何時提出說明，拒絕配合又如何處理，都應有程序。
兩岸並非沒有設過熱線。陸委會與國台辦的首長熱線在二○一五年底啟用；半年後發生雄三飛彈誤射，當時北京已宣布兩岸聯繫溝通機制停擺，陸委會兩度以簡訊通報，雙方並未通話。熱線是否有效，不能只看有沒有設置，還要看危機發生時是否接通、是否有人有權處理。
不使用武力及不以武力威脅的承諾，則應處理適用範圍、爭議認定與相關行為規範。而且，政治談判因故中斷或特定方案遭到否決，不應成為解除和平義務的理由。否則，人民只是獲得接受某項政治安排的機會，並沒有自由決定的保障。
涉及人民往來的協議，也應納入人身安全、資訊通知、申訴與救濟程序。若和平安排只約束政府如何交涉，卻無法回答個人在爭議中如何獲得保護，其制度基礎仍不完整。
查核、爭端處理與違約責任，缺一不可
因此，筆者主張的「兩岸和平制度研究」所關注的可信承諾，必須透過四種工具具體化：自我約束、履約抵押、獨立裁判與分期核驗。
自我約束，是把不能做的事寫清楚，並建立各自內部的監督責任。履約抵押，是預先安排違約將失去的利益或承擔的成本，避免守約者只能承受損失。獨立裁判，是讓事實與責任認定不完全掌握在爭議當事人手中。分期核驗，則是完成並確認前一階段義務後，才進入下一階段。
這些工具不必一次全部建成，但不能完全缺席。雙方可以先成立常設的履約委員會，處理日常執行；對技術爭議，研究共同接受的專家調查；對重大分歧，預先約定諮商、調解或其他處理程序。任何第三方機制，都必須有明確授權與雙方接受的規則，不能假設外部力量自然有權裁決。
違約回應也應合乎比例，並設有期限與補救機會。例如，限期改正、公開履約紀錄，或依約暫停特定合作利益。這些措施不能把武力報復變成協議的執行工具，也不應讓基本人身保障隨其他合作爭議一併失效。
最重要的是，不能要求一方先作不可逆的制度讓步，交換另一方隨時可以撤回的政治承諾。義務履行的順序，本身就是安全保障的一部分。
民主授權是法律效力的基礎
學者與民間團體可以提出草案、比較制度、測試協商空間，但專業與聲望不能代替人民授權。二軌對話的成果，可以成為正式決策的參考，不能自行轉化為約束社會的政治協議。
台灣現行《兩岸人民關係條例》對授權簽署及協議審議已有規範。依第五條之一，民間團體未經授權，不得簽署涉及公權力或政治議題的協議。二○一九年增訂的第五條之三，對具有憲政或重大政治影響的協議另設程序：協商開始前與草案完成後，都須經立法院全體委員四分之三出席、出席委員四分之三同意；草案必須公開並舉行聽證，最後交付公民投票，有效同意票須超過投票權人總額的半數。
該條並明定，主權國家地位與自由民主憲政秩序的毀棄或變更，不得作為談判與協議項目。制度設計必須正面處理這些法律界線，不能認為只要雙方簽字就能生效。
民主同意也不能只存在於最後一次投票。人民應及早取得談判目標、風險評估與替代方案，能夠影響議程、提出修改，並拒絕不能接受的條件。涉及和平與政治前途的承諾，需要充分的公共辯論，才可能經得起政黨輪替。
對岸的承諾同樣必須接受法律與執行層面的檢驗。由誰作成，哪些機關受其約束，與既有法律衝突時如何處理，日後又能否單方面變更，都應列入協商。不能一方負擔嚴格的法律義務，另一方只提供可隨政治需要調整的政策宣示。
和平協議與最終政治安排，應分層處理
倡議將協商最終政治安排列為方向，但降低戰爭風險的協議，不必等待政治終局取得共識才開始研究。兩岸可以先就危機預防、特定行為限制及人民保障締結協議，再依履約成果討論其他事項。這樣的分層設計，並非迴避政治分歧，而是避免所有和平措施都被最困難的爭議綁住。即使長期政治關係仍無共識，雙方也有理由遵守已接受的安全義務。
真正的考驗，是各方是否願意在對方尚未接受自己的政治主張時，仍履行和平承諾。北京二○二二年發表的對台白皮書，明言「不承諾放棄使用武力，保留採取一切必要措施的選項」，這與建立無脅迫協商環境之間的落差，不能僅以增加交流或民族情感化解，必須進入具體規則與承諾的討論。
台灣也不能把「和平制度研究」視為自我防衛或拖延終局的替代品。必要的防衛可降低脅迫風險，具法律效力的協議則有助於限制危險行為、處理誤判。兩者都應接受成本、效益與民主監督的種種檢驗。
下一步應提出可供審議的和平制度草案
兩岸和平倡議若要繼續推進，最有意義的成果，是提出具體的和平制度草案：由誰締結，規範哪些行為，如何取得授權，何時生效，如何查核，違約如何處理，以及修正或終止時哪些保障仍須維持。
筆者主張可先成立民間機構，進行所謂的「兩岸和平制度研究」。規劃設立台海安全與危機預防機制、兩岸經貿，科技與產業合作、兩岸文化，青年與教育交流，兩岸民生治理與永續發展，兩岸統合與「兩制台灣方案」研究等五個工作組，這些工作組正適合提出不同版本、公開爭點，讓社會逐條討論；正式協議則須由具有合法權限的雙方依法協商。這也能讓支持者與批評者離開動機猜測，直接檢驗條文是否足以保護安全、自由與人民的選擇。
總之，兩岸和平不能只靠一些人的善意，也不能寄託於模稜兩可的政治安排。倡議的下一步，應是具體制度；制度的落實，則需要具有法律效力、能夠履行與追究責任的雙方協議。
人民需要知道的，不只是誰願意談和平，而是和平將如何受到保障。把這個問題回答清楚，才是和平倡議走向和平制度的真正開始。
