蔡鎤銘/淡江大學財務金融學系兼任教授
2025年11月27日，中國大陸發布《新時代的中國軍控、裁軍與防擴散》白皮書，為二十年來首次以官方文件形式，系統性對外闡述其軍控與安全政策。這份白皮書的出現，並非偶然，而是在當前國際安全局勢劇烈變動、地緣政治張力升高的背景下，所做出的戰略性回應。對於關注國際秩序、區域穩定與軍事發展的人士而言，這份白皮書不僅是政策宣示，更是中國試圖重塑其國際角色與安全敘事的關鍵文本。
國際局勢與發布時機
當前全球安全形勢可謂進入新冷戰格局的陰影之中。美中戰略競爭日益白熱化，俄烏戰爭持續延燒，朝鮮半島與中東局勢動盪不安，核武與高科技軍備競賽再度升溫。白皮書開宗明義指出，正是在這樣「國際安全和軍控形勢複雜嚴峻」的背景下，中國選擇發聲，意圖表明其立場與責任。
此外，2025年適逢世界反法西斯戰爭勝利與聯合國成立八十周年，這樣的歷史節點賦予白皮書更強烈的象徵意涵。中國藉此機會，試圖將自身定位為和平的倡議者與國際秩序的維護者，藉由軍控論述來對沖外界對其軍事擴張與地緣挑釁的疑慮。
政策主張與新安全視角
白皮書內容涵蓋核武、常規武器、大規模毀滅性武器與新興科技安全等領域，展現出中國對未來安全挑戰的前瞻性關注。其政策主張可歸納如下：
首先，在核武政策方面，中國重申「不首先使用核武器」的基本立場，並強調其核力量僅維持在「國家安全所需的最低水準」，不參與核軍備競賽。這一立場若能持續且透明地落實，將有助於降低戰略誤判風險，對國際社會而言是一種穩定訊號。
其次，白皮書強調對化學與生物武器的全面禁止與防擴散，承諾履行《禁止化學武器公約》《禁止生物武器公約》等國際條約義務，並支持建立無大規模毀滅性武器區域，特別是在中東與東南亞等敏感地區。
再者，文件也觸及常規武器與軍火出口議題，主張加強出口管制、反對武器濫用，並支持聯合國框架下的武器貿易條約（ATT）精神，儘管中國尚未正式加入該條約。
最後，最具突破性的部分，是白皮書首次將外太空、網絡安全與人工智慧軍事應用納入軍控視野。中國主張應建立公平、合理、非歧視的國際規範，防止新興科技被濫用於軍事對抗，並強調發展中國家在和平利用科技上的權利不應被剝奪。
多邊合作與制度參與的姿態
白皮書不僅止於政策陳述，更積極展現中國參與國際軍控體系的意願。文件中強調，中國已加入多項軍控與防擴散條約，並將持續履行義務、參與多邊合作。這種姿態，意在回應外界對其「單邊主義」與「不透明」的批評。
在核不擴散方面，中國呼籲各國放下冷戰思維，強調應以政治與外交手段解決核擴散問題，反對動輒訴諸軍事威懾或制裁。這樣的立場，對於尋求和平解決方案的國家而言，具有一定吸引力。
針對新興科技治理，中國主張建立開放包容的國際科技秩序，反對以防擴散為名限制發展中國家正當科技發展。這不僅是對西方技術封鎖的反擊，也試圖拉攏全球南方國家，擴大其在國際安全議題上的支持基礎。
然而，這些合作姿態能否轉化為具體制度與行動，仍有待觀察。特別是在透明度、資訊公開與第三方監督機制方面，白皮書並未提出明確承諾，這也成為外界質疑其誠意的關鍵所在。
戰略意圖與國際訊號
白皮書的發布，無疑具有多重戰略考量。它有助於塑造中國的國際形象，試圖擺脫「軍事擴張者」的標籤，轉而強調和平、克制與合作。這對於緩解國際社會對其軍事行動的疑慮，具有一定外交價值。
同時，透過將新興科技納入軍控框架，中國可望在尚未定型的國際規範中取得主導地位。特別是在人工智慧、量子科技、太空與網絡安全等領域，若能率先提出規範草案，將有助於其在全球安全治理中取得制度性優勢。
此外，白皮書也可能是對外界壓力的回應。面對美國與其盟友對中國軍事透明度與意圖的質疑，透過白皮書釋出「不競賽、不擴張」的訊號，有助於爭取戰略緩衝空間，降低制裁與圍堵壓力。
更深層次地，這份白皮書也可視為中國對未來國際秩序重構的預演。透過制度倡議與話語建構，中國試圖在軍控與安全領域建立「中國方案」，並與現有西方主導的秩序形成競合。
國際社會的疑慮與挑戰
儘管白皮書語言溫和、論述完整，其可信度與可執行性仍引發諸多疑問。缺乏具體的第三方監督與驗證機制，使得「不首先使用核武器」「不參與軍備競賽」等承諾難以驗證。歷史經驗顯示，僅憑單方面宣示，難以建立真正的信任。
此外，白皮書雖提及新興科技治理，但對於如何在多邊機構中推動制度化規範，並未提出具體路徑。在AI、網絡與太空等領域，各國利益分歧明顯，是否能達成普遍共識仍是未知數。
更值得注意的是，白皮書對中國在台海、南海等地的軍事部署與演習，並無明確限制或約束。這使得其「和平建設者」的自我定位，與實際行動之間存在落差，亦是國際社會最關切之處。
至於「合理安全關切」與「科技發展權利」等概念，雖具正當性訴求，卻也存在高度模糊性。若無明確界定，恐成為未來政策操作的彈性空間，甚至被用來正當化軍事行動或技術擴張。
區域與全球的潛在影響
若白皮書中的理念與承諾能夠落實，將為全球軍控與防擴散體系注入新的動能。對於希望避免新軍備競賽、降低核風險的國家而言，中國若能展現實質行動，將有助於重建信任與穩定預期。特別是在人工智慧、網絡、外太空等新興領域，若能建立多邊、制度化的規範，將有助於防止新型軍備競賽與技術濫用。
對亞太區域而言，中國若能在言行一致地落實裁軍與透明承諾，將可能緩解鄰國對其軍事擴張的焦慮，降低誤判風險，並為區域安全架構注入更多合作可能。然而，若白皮書僅止於紙上宣言，未見實質行動，則其對國際和平的貢獻將極為有限。
國際社會應持續監督並施壓，要求中國以具體作為驗證其承諾，包括加入更多具約束力的條約、接受第三方核查、公開軍事部署資訊等。唯有如此，白皮書所描繪的和平願景，才可能從紙面走向現實。
結語：宣示與實踐之間的距離
《新時代的中國軍控、裁軍與防擴散》白皮書，在論述層面展現出中國參與全球安全治理的企圖，涵蓋核武、常規武器與新興科技等多元議題，並強調和平、合作與多邊主義。然而，真正的挑戰在於如何將這些政策主張轉化為可驗證的行動與制度。
對國際社會而言，應以務實與審慎的態度，觀察中國是否能從宣示走向實踐，真正成為「責任大國」。否則，再華麗的語言，也難掩現實中軍事部署與地緣對抗的張力。未來國際安全格局的演變，將在這份白皮書的背後，持續展開。
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