蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）
2025年11月末，川普（Donald Trump）政府公布新的美國國家安全戰略，將移民政策與科技人才管理提升至國家安全核心議程。對數以萬計的中國大陸留學生和研究人員而言，這不僅是一份政策文件，更是一道正在緩緩降下的鐵幕。當美國這個長年吸納全球頂尖人才的「魅力競技場」開始向內退縮，中國大陸的科研人才培育方向正面臨前所未有的重構壓力。
新戰略的核心轉向：從「能力主義」到「勞動者優先」
新戰略中「勞動者重視」與「能力與實力」兩項原則直接關係到外國人才接收政策。「勞動者重視」強調將經濟成長的成果優先還原給美國本土勞動者，對外國人才的運用帶有明顯抑制傾向。「能力與實力」原則更明確主張，以全球化之名開放勞動市場、追求海外人才，最終反而損害了美國勞動者的地位。
這一論述標誌著人才政策的根本轉向。長期以來，布希（George W. Bush）政府將STEM領域OPT期限延長至29個月，歐巴馬（Barack Obama）政府擴展至36個月，維持著「開放吸納」的基調。新戰略卻將「能力主義」與「保護本國勞動者」置於對立面，意味著外國人才進入美國的門檻將從「是否足夠優秀」轉變為「是否威脅到美國人就業與安全」。
步步收緊的移民政策與留學環境惡化
新戰略的理念迅速轉化為具體政策。2025年1月川普再度就任以來，入境限制對象國擴大至75個國家，針對留學生的措施層出不窮：中國共產黨關係者的簽證取消方針、SNS資訊提交要求、學生簽證年限設定方案等。
其中OPT制度的重新檢討影響尤為深遠。2025年9月調查顯示，高達54%受訪者表示「若無OPT就不會選擇赴美留學」。然而，國土安全部已於2026年3月啟動對該制度的再檢討，制度廢止的可能性已被擺上檯面。同時，F-1和J-1簽證被提議設定4年有效期限，一旦實施，簽證延長的時間與費用負擔，以及審查拒絕的風險，將使學業和研究活動的不確定性大幅上升。
中國留學生與研究者的雙重困境
政策收緊的直接後果是留學生數量下滑。2025年初至9月，中國本土赴美F-1學生簽證發給數僅52,075件，較前年同期的73,728件減少約2萬件。2024年到2025年中國赴美留學生數整體減少約4%，以學士階段最為顯著。
然而總體下滑背後隱藏著結構性現象：菁英大學的中國留學生數量不降反升。哈佛大學2025年秋季入學的中國留學生達1,452人，較前年成長4.5%。這顯示留學行為正在質變：從「廣撒網」轉向「精準出擊」，與其說放棄留學，不如說在重新定義留學的價值與目標。在研究者層面，在美中國系姓研究者的論文產出依然活躍，但與中國本土機構的共著比例正在下降，美中學術「脫鉤」已在數據層面悄然發生。
中國的回應：雙軌並進的人才戰略
面對美方政策收緊，中國大陸以「對外開放」與「自主培育」雙軌並進積極應對。
在對外開放層面，習近平於2023年2月中央政治局集體學習中強調引進海外優秀人才的重要性。2024年7月二十屆三中全會決定提出「推進高水準教育開放」。2026年3月第十五次五年規劃將「對外開放的擴大」政策順位從第九位提升至第五位。具體措施方面，2025年10月推出針對外國科技人才的K字簽證，海外人才招聘計劃待遇大幅擴充，青年人才綜合獎勵可達150至300萬元人民幣，頂尖人才團隊每年可獲3,000萬元補貼。
在自主培育層面，2025年全年研究與試驗發展經費支出達39,262億元，較上年成長8.1%，佔GDP比重2.80%，其中基礎研究經費2,778億元，成長11.1%。這些投入正在轉化為實質成果：雙一流大學水準持續提升，清華大學2025屆畢業生出國深造比例僅8.5%，頂尖大學學士畢業生出國比例明顯下降。
「管理式開放」的中國邏輯
然而，在強調「開放」的同時，值得審視這套策略的實際運作邏輯。二十屆三中全會決定在提倡開放的同時，也提出「優化大學、科研機構、科技協會之間對外專家交流合作的管理機制」。對本土研究者的訪談顯示，涉及敏感數據和研究基礎設施的國際合作，正由研究機構主導進行組織化管理，形成一種「被管理的國際合作」模式。Nature Index數據顯示，僅由中國人作者構成的論文比例從2015年的75%上升至2022年的82%。
這是否意味著大陸正在走向學術「內向化」？一方面，這反映出中國國內已具備相當水準的研究合作夥伴，國際共著比例下降不完全等於國際合作弱化。另一方面，澳洲戰略政策研究所報告指出，美中研究合作自2019年以來持續減少。中國似乎正在重新定義「開放」的內涵：在維持對外交流的同時，強化對交流內容、對象和方式的選擇性管控，形成「開放」與「管理」並行的獨特模式。
從「數量派遣」到「精準培育」的路徑重塑
在這一格局下，中國大陸對美派遣研究人才的路徑正在根本性重塑。過去依靠大量派遣、透過規模優勢獲取知識技術的階段正在終結，取而代之的是目的性更強、選拔更嚴格的「精準人才管道」。在整體留學生數量下滑的同時，哈佛大學等頂尖學府的中國研究生入學數不降反升，說明資源正在向菁英機構和關鍵領域集中。大陸正從「廣種薄收」轉向「精耕細作」，將有限資源集中於少數經過嚴格篩選的人才，送往最具戰略價值的學科領域，這既是對美國政策收緊的務實回應，也反映了中國科研從「追趕」轉向「並跑」甚至「領跑」時對人才質量的更高要求。
結語：人才競逐的典範轉移
美國新國家安全戰略正在從根本上改寫全球科研人才流動版圖。對中國大陸而言，這既是挑戰也是催生內部變革的契機。大陸的應對策略呈現清晰雙軌特徵：一方面以更大力度爭奪全球人才，另一方面以「管理式開放」確保合作安全可控；一方面繼續利用美國的研究生態培育人才，另一方面加速建構自主培育體系。科學進步本質上依賴知識的自由流動與思想的開放碰撞，當美中雙方分別以「小院高牆」和「管理式開放」強化對人才流動的管控，身處大國博弈夾縫中的留學生和研究者，其選擇不僅關乎個人前途，更將在無形中塑造下一個世代的全球科技格局。
