李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授
《華盛頓郵報》十月十五日的香港專題，呈現一個台灣不能迴避的現實：金融活動回暖，政治空間卻持續收縮。新股上市回溫、恆生指數自二○二四年初反彈約五成（雖仍遠低於二○二一年高點），與黎智英二月被判處二十年監禁、反對政治、新聞及異議活動持續受限，同時存在於今日香港。報導還記下一種辯護：北京會確保香港成功，好向台灣示範「兩制」可行。這並非兩幅只能擇一相信的畫面，而是一個必須放在一起理解的制度現象。
波士頓顧問公司今年五月公布的報告也指出，二○二五年在香港簿記的跨境財富增長百分之十點七，達二點九兆美元，首次超越瑞士，主要動力來自中國大陸資金流入。但這是跨境財富管理的規模，並非香港居民的財富總額，更不能直接代表一般家庭的生活改善。金融中心的競爭力與公民的政治權利，必須使用不同的尺度衡量。
對台灣而言，香港最值得研究的，正是這種制度差異如何被選擇性保留。當經濟功能仍有價值，北京可以維持市場需要的安排；當政治活動被視為安全問題，自治範圍又可能重新界定。問題於是從「香港是否繁榮」，轉向更根本的追問：一項政治承諾，如何才能在掌權者不願繼續遵守時，仍然約束掌權者？
繁榮可以延續，自治仍須另行證明
香港沒有因政治收縮而失去全部經濟功能。普通法的商業制度、港元、資本流動、獨立關稅區及國際金融網絡，仍構成它的制度優勢，《基本法》也對這些安排作出規定。北京有理由維持香港與中國大陸的差異，使它繼續承擔連接內地與國際市場的角色。《華郵》同時指出，今年在港上市的企業幾乎全來自中國大陸——香港的經濟功能，愈來愈是「中國的國際金融中心」。否認這些功能，無助於理解香港；看不見這些功能的來源，同樣無助於理解香港。
然而，維持差異的政策誘因，與不能撤回差異的法律義務，是兩回事。只要保留制度能帶來融資、交易和人才利益，中央就可能願意支付維持差異的成本；一旦中央認為某種差異危及政治安全，原有的經濟利益是否足以阻止權限擴張，就不能預先假定。
投資人與公民承受的風險也不相同。投資人可以分散配置、要求較高報酬，必要時撤離；人民要維持家庭、工作、社會關係與政治生活，退出成本遠高於轉移一筆資金。市場願意承擔某種風險，不表示人民也已同意承擔。股市上漲無法替代選票，更不能證明自治承諾已獲履行。
金融回暖同樣不能單獨證明政治收縮促成繁榮。資產價格、企業融資需求、資金來源及政策支持，都可能影響市場表現。要主張兩者具有因果關係，需要排除其他解釋。反過來說，政治自由受限也不會使每一份合約立即失效。把經濟與政治分開查驗，才能看清哪些制度仍在運作，哪些保障正在改變。
法院仍能保障權利，但保障有不同層次
《華盛頓郵報》訪問的香港律師亞當．克萊蒙特（Adam Clermont），批評西方媒體散播對香港的「負面敘事」，也認為二○一九年的抗爭者提出「最大化」訴求，反而斷送了自己的目標。這種觀點值得正面回應，因為香港法律制度的韌性，不能只由觀察者的政治立場決定。
一宗與他有關的案件提供了具體例子。克萊蒙特曾公開說明，自己是鄭嘉如私人檢控《華爾街日報》母公司道瓊斯一案的委聘律師。二○二六年九月十日，東區裁判法院裁定，道瓊斯阻止或阻嚇她行使參與工會權利的一項控罪成立；至於公司是否因其工會活動而解僱她，另一項控罪則因存在合理疑點而不成立。
這項裁決不能寫成鄭嘉如全面勝訴，也不能說法院已認定解僱出於報復。但它確實顯示，香港法院仍能依據勞工法約束大型企業，個人仍可能透過訴訟取得救濟。若把香港所有法律程序一概描述為毫無意義，反而會抹去當事人爭取權利的努力。
問題是，勞工案件與中央、地方的權限爭議，考驗的是不同層次的司法能力。法院能否依法追究企業責任，關乎既有法律如何適用；法院能否否定改變自治邊界的中央決定，則關乎法律秩序由誰作最後決定。前者的有效運作，無法自動證明後者也有同等保障。
因此，評估法治不能停在「法院是否存在」，也不能只計算勝訴與敗訴。還要問：哪些權力行為可以受理，哪些規則可以審查，法院作成不利於公權力的判決後，是否能夠執行？克萊蒙特對《華郵》說，只要不談政府、不喊「打倒共產黨」，在香港就沒有問題。這句話恰好點出問題所在：自由的保障不能以人民不挑戰政府為前提。人民和平批評政策、組織反對力量時，正是制度最需要發揮作用的時刻。
五十年承諾的關鍵，在最後解釋權
《香港基本法》第二條賦予特區行政管理權、立法權、獨立司法權及終審權；第五條則規定，原有資本主義制度與生活方式五十年不變。這些都是法律承諾，不能簡化為沒有寫入制度的政治口號。
但同一部法律第一百五十八條，將解釋權交給全國人大常委會，並授權香港法院解釋自治範圍內的條款；涉及中央管理事務或中央與香港關係、且影響判決的條文，則設有終審法院提請釋法的程序。第一百五十九條把修改權交給全國人大。香港法院享有終審權，並不表示它同時握有憲制規則的最終解釋權。
公平地說，第一百五十九條也明文規定，任何修改不得牴觸中國對香港既定的基本方針政策。真正的問題因此不是「完全沒有修改限制」，而是當中央與香港對何謂基本方針、何謂牴觸產生分歧時，有沒有不受爭議一方支配的程序，能作出具有拘束力的判斷？香港並未取得一項對所有中央提出的制度變更都能行使的地方否決權。
自治的實質變動，也未必需要全面重寫《基本法》。二○二○年《香港國安法》、二○二一年選舉制度重構，以及二○二四年生效的《維護國家安全條例》，透過不同法律途徑改變政治參與與司法運作的條件。現行立法會九十席中，四十席由選舉委員會產生、三十席由功能界別產生，分區直接選舉只有二十席。制度名稱可以延續，權力如何運作卻已不同。
國家安全不能成為免於審查的理由
香港國安案件設有指定法官制度、較嚴格的保釋門檻，以及在法定情形下不設陪審團的安排；《香港國安法》第五十五條至第五十七條並規定，特定案件可由中央駐港國安機關偵查，再由內地指定的檢察機關及法院處理。這些是管轄與程序的實質差異，不能只用一般商事案件的經驗來評價。
這也不等於可以推定每一位指定法官都不公正，或每一件國安案件都沒有司法判斷空間。終審法院在二○二一年黎智英保釋案中，同時強調國安法的人權與法治條文對法律解釋的重要性。但法院也確認，不能以牴觸《基本法》或適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》為由，否定依相關憲制程序在港實施的國安法。個案審理仍在進行，對上位規則的審查卻有界線。
另一項界線更直接：《香港國安法》第十四條規定，香港國安委的決定不受司法覆核；全國人大常委會二○二二年底釋法重申此點，香港上訴法庭二○二四年四月在黎智英挑戰國安委決定一案中，也確認法院無權覆核。香港政府則主張，國安立法恢復秩序、填補漏洞，且法律已明文保障人權。雙方爭議不能只停在誰比較重視安全，而應追問：安全理由由誰提出，限制是否必要、是否過度，又由誰審查？
任何政府都有維護安全的責任，人民權利也並非一概不能受到限制。然而，若「是否涉及國安」本身便足以排除獨立審查，權利保障就可能在最需要適用時退場。台灣要檢驗的，應是國安權力能否受到明確法律、比例原則、正當程序與有效救濟的共同約束。
台灣的制度起點，與香港不同
香港經驗對台灣有參考價值，但不能把兩者的起點視為相同。台灣已經擁有由人民選舉產生的中央政府、政黨輪替、完整的司法與行政體系，以及自身的防衛力量。評價任何政治安排，應與台灣人民現有的權利及制度比較，而不是只問它是否比香港得到更多待遇。
在香港模式之外多保留幾項權限，不必然足以說服台灣社會。若台灣原本可以自行決定的事務，改為須經另一權力中心核准，即使仍被稱為「高度自治」，決策地位也已改變。提案者必須說清楚移轉的是什麼權力，換取的是什麼利益，以及承諾失效時誰承擔成本。
北京二○二二年對台白皮書表示，台灣方案會充分考慮台灣現實情況，也提出在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，台灣可以作為特別行政區實行高度自治。但這仍是原則性政策主張，並未回答台灣與中央意見相反時，自治權限如何獲得獨立裁判及保障。
我在此討論「一國兩制台灣方案」，是要求這個構想接受制度壓力測試；下列條件是作者提出的檢驗標準，不能當成北京已經承諾的內容。即使暫以「一國一主權、兩制兩法域」作為討論假設，也不能跳過主權歸屬、現行憲法及人民授權的爭議，更不能把參與討論視為同意政治統合。
權力界線必須先寫清楚
首先，中央權力應採正面列舉，未列舉的剩餘權力歸台灣。不能在條文上保障地方權限，卻又以抽象的全面管治權隨時擴張中央權力。全國性法律如何適用、中央行政命令能否直接在台生效、地方拒絕越權命令的程序，都必須事先寫清楚。
民主選舉與政黨競爭則須有實質內容。人民應能選出執政者，也能使執政者下台；候選資格不得由單方政治忠誠審查取代選民選擇。新聞、學術、工會及公民團體的自由，應保障和平反對政府與批評制度的活動。倘若只有支持既定政治安排的人才能參政，保留下來的就不是台灣現有的民主競爭。二○二二年白皮書寫的正是：「所有擁護祖國統一、民族復興的台灣同胞」將在台灣當家作主——這個限定條件，就是必須先問清楚的地方。
台灣法院對本地案件的終審地位必須受到保障，不得以國安名義將台灣居民移送另一法域受審。跨境調查應循明定的司法互助程序，中央機關不能未經台灣司法許可直接偵搜。國安法律應由台灣依民主程序制定，執法接受台灣法院審查；涉及中央與台灣權限邊界的憲制爭議，則另循雙方共同接受的裁判機制。兩種程序不能混為一談。
貨幣、稅制、預算、關稅、金融監理、土地、教育、社會福利及中國大陸居民移入安排，也應明列為台灣自治事項。尤其財政與人事自主不能只有形式：地方若無法支配收入、任用公務人員或維持行政能力，其他自治權即使寫在紙上，也可能無法實行。
保障生活方式並不是把社會永久凍結。稅制、教育與福利仍應隨人民需求調整。需要固定的是民主決策權與權利保障的底線，而不是禁止未來世代改革任何政策。所謂「不變」，應防止外部權力單方面剝奪選擇，不能反過來剝奪台灣人民自行改變的自由。
安全過渡不能預設自治終將到期
初期不駐軍、由台灣維持區域防衛力量，可以作為討論安全過渡的條件；但十年或二十年的期限，本身不構成保障。誰負責指揮、預算、招募及裝備維持？遇到危機時誰有調動權？海空域、港口與通訊設施如何管理？如果這些問題未解，單有「保留防衛隊」的名稱並不足夠。
期限屆滿也不能自動變成中央接管。任何改變都應重新取得台灣的民主同意，而非要求人民先接受不可逆的權限移轉，再等待日後協商。防衛與警察力量關係到其他承諾能否執行，因此，安全安排必須與政治、司法保障同步檢驗，不能留到最後才處理。
國際參與亦須逐項確認。台灣在世界貿易組織、亞太經合會、奧運及其他功能性組織的參與，涉及不同資格與程序，不能用一句「維持國際空間」概括。北京能承諾自己不阻撓，卻不能代替其他會員或國際組織作決定；凡須第三方同意的安排，都應在相關權限移轉前確認，不能把尚未取得的同意列為既得保障。
四道法律鎖，不能共用同一把鑰匙
兩岸政治協議、憲法專章、台灣基本法與自治保障憲章，可以構成不同層次的法律文件。然而，文件數量不等於約束強度。如果中央仍能透過釋法、另行立法或緊急權力排除承諾，四道法律鎖就可能共用同一把由中央掌握的鑰匙。
涉及權限邊界的爭議，應設置任何一方都不能單獨支配的裁判程序。裁判者如何產生、任期如何保障、經費由誰提供、缺額與僵局如何處理，都會決定獨立性。僅由雙方各派代表協商，可能只是把政治僵局搬進會議室；若最後仍由中央決定，則沒有改變原來的權力結構。
裁判機制還應能受理人民及台灣機關的救濟請求，必要時暫停爭議措施，並要求敗訴一方履行裁決。核心制度的改變，必須以台灣民主程序與全國人大共同同意為條件；釋法不能變相創設新權力，緊急措施也須有期限、續行條件及事後審查。僵局未解時，不能先由實力較強的一方執行，再要求另一方接受既成事實。
但這些要求具有真正的憲制代價。中國憲法第三十一條規定，特別行政區的制度由全國人大以法律規定。若要建立中央也不能單方面變更的共同決定機制，就必須說明它如何在中國憲制秩序中取得效力，並約束未來的立法與解釋。單靠一部位階較低的法律，自稱享有不可撤回的保障，並不能解決這個問題。
因此，「台灣方案可以不同於香港」若要有實質意義，北京就必須回答是否願意改變權限的最終決定方式。這不是多給幾項地方優惠，而是中央是否接受可持續的自我約束。若這一步做不到，其餘細節再周延，也可能受制於相同的憲制上限。
民主同意不能繞過現行法律
台灣這一端也不能把問題簡化為「交付公投即可」。依二○一九年增訂的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第五條之三，政治協議的締結計畫與協議草案，均須經全體立法委員四分之三出席、出席委員四分之三同意；協議草案另須經全國性公民投票，取得超過投票權人總額一半的有效同意票。這遠高於一般所稱的國會多數加公投。
更重要的是，該條禁止將主權國家地位與自由民主憲政秩序的毀棄或變更，列為政治議題談判及協議項目，違反規定的協商或約定無效。程序票數與實體禁令必須同時遵守，不能取得多數後就宣稱其他限制全部消失。
因此，本文提出的是有待檢驗的制度構想，並非宣稱政府已獲現行法律授權，可以直接談判簽署此類政治統合協議。相關方案是否存在合憲的提出與實現途徑，必須另外論證，也不能預設只要修改一部法律，所有憲制障礙便會消除。
民主正當性也不止於投票當日。協議全文、附帶文件、權限移轉時程與風險評估，應供社會充分查閱；支持者與反對者須能自由組織、公開辯論。人民應有不受軍事威脅、經濟脅迫與資訊封鎖影響的選擇空間，而且拒絕方案不能被當成需要懲罰的行為。
即使某次表決通過，也不能取消日後的新聞監督、反對政治與基本權利救濟。民主同意的功能，是授權一項具體安排，不是讓當代多數替所有未來世代放棄批評、改革及追究違約的權利。
履約保障必須經得起權力不對稱
香港經驗所揭示的難題，是權力移轉前後的談判能力可能不同。承諾提出時，雙方都需要對方合作；權限移轉之後，較弱的一方可能失去使承諾繼續被遵守的工具。這不必預設任何人必然違約，只需承認領導人會更替、安全判斷會改變，原本有利於履約的條件也可能消失。
履約因此應分階段進行。每一階段都須訂出可公開查核的條件，例如裁判機制是否開始運作、選舉與新聞活動是否不受干預、中央機關是否遵守權限限制，再決定是否進入下一階段。查核者必須能取得資料、接觸當事人並公布不同意見，不能只接受履約一方提供的報告。
違約後的暫停履行、恢復原狀與損害賠償，也須區分其適用範圍。金錢可能補償部分財產損失，卻不能等值補回被取消的選舉、被剝奪的自由，或已遭拆解的制度。所謂恢復原狀，更要回答由誰執行、依靠哪些尚未移轉的權限，以及另一方拒絕配合時如何處理。
分階段安排可以保留停止移轉的能力，但不會自動產生最終整合後的退出權或恢復能力。若把主權、指揮或關鍵制度全部先行移轉，日後僅能要求對方善意協商，救濟條文仍可能落空。對無法逆轉的步驟，尤其不能以過去幾次履約順利，取代對長期保障的證明。
國際見證與第三方查核可以提高透明度，卻也不是保證履約的魔法。見證人是否承擔義務、有何法律地位、能採取何種行動，都須取得明確同意。不能在文件中寫入「國際保障」，便假定其他國家或組織已願意承擔政治與安全成本。
結論：北京願意約束自己多少，才是檢驗核心
有人可能認為，這些條件過於嚴格，北京不會接受。但壓力測試本來就不是為了保證方案通過。如果人民既有權利的必要保障，恰好超出提案者願意承諾的範圍，應誠實呈現這項落差，而不是降低檢驗標準，使方案在紙面上變得可行。
香港的經驗沒有證明所有制度差異都無法延續，也沒有證明經濟繁榮足以抵銷政治權利的減損。它讓台灣看見：若自治邊界最終仍由中央單方面界定，制度可以保留名稱、法院與市場，卻在權力衝突最尖銳的領域失去原先被期待的保障。
台灣可以持續尋求降低敵意、擴大交流與避免戰爭的辦法，而不必先接受一個尚未通過制度檢驗的政治終局。對話的進展應以雙方實際履行的承諾衡量；政治安排是否值得接受，則由台灣人民在合法、自由且知情的條件下判斷。和平合作不應以預先放棄拒絕權為代價。
一個值得認真考慮的方案，必須回答三個問題：誰有權解釋承諾？誰能改變承諾？當承諾遭到破壞時，台灣人民還能做什麼？答案不能只指向中央的善意，也不能只剩一份無法執行的法律文件。
香港金融復甦可以證明某些經濟功能仍有生命力，卻無法替台灣證明政治自治的安全性。北京若希望香港成為具有說服力的經驗，就必須正面處理香港暴露的權力與救濟問題。真正的起點，是中央願意接受多少不能單方面撤回的約束，以及人民是否始終保有對自身制度作出選擇的能力。
