【禾流論壇】行政院長副署權並非法案否決權

葉慶元 / 中華民國法律政策協會名譽理事長

自去年12月迄今，行政院長已經累計針對《財政收支劃分法》及《臺灣兒少成長及未來帳戶條例》等八個法案，拒絕副署，總統也藉此不予公布，形成了我國憲法上並無依據的「行政院長法案否決權」。10月30日及31日，輔大法學院及中華民國憲法學會分別針對此議題召開了法學研討會，兩場研討會均分別請到了不同立場的學者、專家，針對此一議題進行討論；筆者謹藉此針對雙方爭點進行整理，並提出建議如下。

反對行政院長藉拒絕副署而享有「法案否決權」者，主要是認為：

1. 憲法第72條課予總統在收到法律案十日內公布法令之義務，唯一之例外即為行政院長依法向立法院提出覆議，行政院長如未覆議，總統依憲法具有公布法律義務，不得假借行政院長未副署為由，拒絕公布。
2. 行政院長之副署權規定於憲法第四章「總統」第37條，從「體系解釋」角度，顯係制衡總統之權力，並非制衡立法院之權力（大法官釋字第419號解釋亦肯認，行政院長之副署權係制衡總統）。
3. 依據憲法增修條文第3條，行政院受立法院之監督，而非立法院受行政院之監督，行政院以制衡總統之副署權杯葛立法院之立法，明顯是權力的濫用。
4. 從權力分立之角度，法律之制定權在於人民選舉之代議士組成之國會，行政權僅有執行法律之權力，是否確實依法行政並應受司法權之監督。不應允許行政權得恣意否決法律之效力。
5. 從比較法之角度，美國總統雖對國會之法案享有「否決權」，但國會亦可推翻總統之否決。此一制度，即為我國之覆議制度。行政院長不得於覆議外自創立法否決權。
6. 民主政治即為「多數統治」，少數服從多數。賴清德總統僅有四成得票率，國會席次亦僅有47%，自應遵循國會多數通過之法案行政。

贊成行政院長享有法案否決權且現在已不得補行副署者，則是認為：

1. 憲法第72條雖然僅有行政院長提出覆議之單一例外，但「明示其一，未必排除其他」。如憲法雖僅規定行政院得向立法院提出法律案，但司法院釋字第175號解釋就肯定司法院也可以向立法院提出法律案。
2. 憲法第72條規定，總統應於十日內公布法律案，目前既然已經超過十日，有如上訴期間經過即不得上訴，總統即不得再公告，行政院長也不得再補行副署。
3. 我國憲法修正時已經取消立法院對行政院長的任命同意權，行政院長之副署權已不再具有對總統之制衡意義。
4. 美國國會如欲推翻總統之否決權，須經參議院及眾議院各2/3之多數同意。相較於此，我國憲法增修條文允許立法院得以1/2之簡單多數即推翻行政院長之覆議，門檻過低，容易形成立法獨裁。
5. 民進黨在立法院之席次雖僅有47%，但是區域立委得票為603.6萬票，超過藍白政黨合計之579.2萬，民進黨方為國會民意之真正多數。

綜合雙方論點，筆者認為，顯以否定說較為可採：

1. 「權力分立制衡」是現代民主憲法之核心事項，各個憲政機關相互制衡之手段，屬於「憲法保留」事項，不容行政院長或總統自行創設。
2. 司法院法案提案權之行使基礎，在於司法院釋字第175號，目前並無任何憲法解釋或判決，得作為行政院長透過副署來行使立法否決權之法律基礎。
3. 總統違反法律之公布期限，不等於公布義務隨之消失。我國憲法及任何法律均未規定超過公布期限即不得公布，與法律明定逾越上訴期間不得上訴之情況顯不相同。
4. 我國1997年第四次修憲時，是民進黨許信良主席與國民黨李登輝主席共同決定，取消立法院對於行政院長的提名同意權，但同時降低立法院推翻覆議權之門檻（從2/3降至1/2），以維持立法院對行政院之監督。民進黨當初身為修憲決策及參與者，現在卻指謫推翻覆議權門檻過低，此顯不合理。
5. 國會之多數，本應以各黨席次為準。況民進黨區域立委得票總數固然略高於藍白陣營，但不分區立委得票數僅有498萬票，遠低於藍白總票數之780.4萬（國民黨約476.4萬；民眾黨約304萬）。更何況，目前立委的「單一選區兩票制」是在2005年時修憲確立，當時總統是陳水扁，國民大會第一大黨也是民進黨，與台聯等獨派小黨合計享有國民大會半數席次，豈能因為採取此一選舉制度後所得席次不如人，就否定國會多數的民主正當性？

綜上，行政院長不得將制衡總統之副署權用來杯葛國會之法律案，並自行與總統創設憲法所無的「行政院長立法否決權」，其理應已昭然。奈何賴總統與卓院長一意孤行，學界更有人曲意媚上，甘為執政者獨裁舉措擦脂抹粉，豈不令人喟嘆？筆者還是誠懇呼籲賴總統以及卓院長回歸民主憲政正軌，接受國會朝小野大之事實，補行相關法律案之副署及公告，才是國民之福。