郭祥瑞/台大法律系畢業、台灣師大政治研究所博士
一、預算是授予民意的民主鏈條
在前面我們談到民主國家的主權在民，是透過人民選出的民意代表制定法律，授權政府的行政官員依法限制人民權利和課予義務，以及對人民違反義務時予以懲罰，以實現保護人民權利的功能；而行政還有另外一個｢增進公共利益｣的行政目的，就是行政體系應該設計和籌畫福國利民的施政項目，使人民更安康更富裕。但是政府應該從哪裡獲得施政的財源呢，當然就是靠人民的繳納的稅收，那麼人民稅收要給政府多少和範圍呢？就是從民意代表對政府預算的審查及通過這部分來呈現。
行政部門必須照審查通過的預算額度來執行，不得超過，也不得執行不力，這是第一點。其次，預算通過的項目，不得隨意挪用，以保持忠於民意的託付去施政。從另一方面來說，預算是法律之外，另外一條鉤連行政官員行政措施正當性的民主鍊條，所以和法律一樣，都必須經過民意機關的嚴格、務實審查，大法官會議曾解釋預算的性質為｢措施性的法律｣，和審查法律案居於相同地位的重要，其目的在於確保公共財政的透明以及合法與受到民主監督。所以民意代表在預算審查時認真負責，錙銖必較，乃是向人民交代、天經地義的職責。
二、預算的種類
政府預算主要可分為三種類型：總預算（年度預算）、特別預算與預備金。
總預算通常稱為「年度預算」。政府每一個會計年度都必須編列一次，內容包括該年度所有預定的收入與支出計畫，例如稅收、公共建設、教育經費、國防支出、社會福利等。目的在於規劃政府一整年的財政收支、提供各項政策與行政工作的經費來源、讓民意機關代表人民監督政府支出。
三、年度預算編列與審查程序
一般程序如下：行政機關內部依下年度的施政計畫，由各單位在四五月就要先編列單位預算，經過所屬機關自行審查會整後，製成預算綠皮書，於每年六七月送議會編入議程，於議會該年度最末的會期進行詢答審查，議會會交各行政機關相對應的各個委員會議員(含立委)先行初審且和行政機關溝通意見，再彙整給各委員會部門審查，部門審查後再交付議會之大會審查。經審查通過後成為法定預算白皮書，下年度由行政機關依預算內容執行。
在審查過程中，民意代表可以刪減或以附帶決議先凍結部分預算，但原則上不得任意增加行政機關未提出的支出項目，以維持財政紀律。年度預算通常只限於該會計年度內使用，如果未使用完畢，原則上不得延續到下一年度，除非符合法律規定的保留程序。現在必須受預算審查的政府，除了中央外，地方包含直轄市(六都)、市(基隆、新竹、嘉義)市和縣轄之鄉鎮市(由代表會代表審查)。
既然說是｢年度預算｣，所以原則上在下年度開始之前，民意機關就應該將與行政機關的預算審查完畢。但下年度總預算沒有趕在今年度限期內完成審議，如果是符合維持政府施政所需等三類基本經費，也就是執行人事費，法定義務支出及已簽約的延續性計畫，則可以先行動支。
四、特別預算
特別預算是為了特殊或重大事項所編列的預算，通常用於國家重大建設、戰爭或重大國防支出、重大災害復原、重大政策計畫。因為這些支出往往金額龐大或跨越多年，若全部納入年度預算，可能影響一般政府運作，因此法律允許另行編列，不在一般年度預算之內。特別預算必須具備法律依據，通常需要先由行政機關提出計畫與預算，再由立法機關審議通過，再以法律形式核定。
申言之，特別預算通常具有以下特點：可跨越多個年度執行、使用範圍限定於特定政策或計畫；但即使是特別預算，仍然必須受到民意機關的監督，且使用時不得任意挪作其他用途
五、預備金
預備金是政府為了因應突發事件或不可預見支出所設置的一種預算。因為政府在編列年度預算時，不可能預先知道所有事情，因此需要保留一定的彈性。預備金主要分為兩種：
1.第一預備金：主要用途是為補足原預算不足的部分及因臨時需要增加的小額支出，使用時由行政機關依規定動用，但仍須依法向民意機關報告。
2.第二預備金：通常由中央政府統籌編列，用於重大或緊急的突發支出或非原預算能夠處理的情況，例如重大災害救助、緊急公共安全措施等。申言之，第二預備金的使用必須僅限於原預算未預見的事項，不得濫用為一般經常支出，使用後須依法報告或補辦程序。
以上是預算的民主理論基礎、預算種類和編列使用的原則，理論上就是這個機關為了下年度施政，所預先配合施政所需要的財政所編列的。但是一個機關在三四月就要先編列下年度的預算，A.時間似乎太早，無法準確預測下年度的工作；B.可能機關首長更易，到了下年度人亡政息，或另有打算時，也沒辦法完全符合預算編列的目的。此在下年度預算編列時，造成行政機關絕大部分蕭規曹隨而了無新意，這是年度預算編列的一大缺點。
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