蔡鎤銘/淡江大學財務金融學系兼任教授
2026年8月13日，白宮發布了一份題為「重建美國海軍及美國造船產業基盤」的總統備忘錄，在華盛頓政壇與全球造船業界投下震撼彈。這份由川普簽署的備忘錄，一方面承認美國海軍造船計畫長期深陷成本超支與工期延誤的困境，另一方面卻開出了一帖令國內造船業者與國會議員瞠目結舌的藥方。備忘錄援引2025年10月美國與芬蘭之間簽署的破冰船建造備忘錄作為「芬蘭模式」（Finnish model），允許外國造船廠在一定條件下為美國海軍建造包括水上戰鬥艦在內的艦船，最多可達各艦種前兩艘。此一決策標誌著美國海軍造船政策數十年來最重大的轉向，卻也立即引爆了國會與產業界的強烈反彈。本文將以該備忘錄為核心，分析其政策背景、主要內容、引發的爭議以及後續發展動向。
美國海軍造船的深層困境
備忘錄開宗明義指出，美國海軍造船計畫長期受到過度複雜的設計與反覆的設計變更程序所困擾，導致成本上升、工期延誤甚至計畫取消。這並非空穴來風。美國政府問責署（GAO）在2026年4月發布的報告中明確指出，海軍與海岸防衛隊的造船計畫在過去20年間持續未能達成預期目標，整體而言已超支數十億美元且落後工期數年。以星座級巡防艦為例，該計畫因層出不窮的問題，海軍已於2025年宣布戰略轉向，而此前已執行的合約選擇權價值超過30億美元。
造船業者之間的產能與競爭不足，導致海軍六大主要造船計畫累積了大量訂單積壓。國會預算局（CBO）的資料顯示，驅逐艦與潛艦的建造時間從2000年代平均約5至6年，目前已延長至平均約9至10年；維吉尼亞級潛艦的建造更出現了長達24至36個月的延遲。造船產業基盤的萎縮連帶造成相關供應商基盤的縮減，進一步加劇了延遲與成本上升的惡性循環。
更令人憂心的是，五角大廈對於潛艦產業基盤所需資金的掌握相當有限。政府問責署指出，國防部已在潛艦產業基盤投入超過100億美元，卻仍不清楚還需要多少經費才能解決零件按時交付等根本問題。這些數據與事實顯示，美國海軍造船體系已陷入結構性的困境，而這正是備忘錄試圖回應的核心問題。
芬蘭模式與備忘錄的核心措施
備忘錄的核心措施圍繞「芬蘭模式」展開。該模式源自2025年10月美國與芬蘭簽署的破冰船建造備忘錄，其基本構想是：美國短期內允許外國造船廠在美國境外建造部分艦船，以加速取得艦艇並緩解國內造船廠的積壓訂單，但外國業者必須同時在美國投資興建或取得造船廠、僱用並培訓美國勞工、將專屬造船技術授權給美國造船廠，並建立美國本土的供應鏈。後續艦船則轉移至美國國內生產。
備忘錄將此模式適用於三類船種：具備反潛、水上作戰及護航能力的水上戰鬥艦、海上貨物補給油輪以及滾裝船。國防部長須在備忘錄發布後90天內提出這三類船種的競爭性採購計畫。值得注意的是，海上貨物補給油輪與滾裝船的建造資金，將運用商務部長與美國貿易代表署（USTR）透過各項貿易談判所確保的財源。雖然這些貿易談判的具體內容尚未公開，但外界推測可能包括關稅及貿易法301條所規定的入港費等措施。
除了開放外國建造外，備忘錄還包含其他四項重要措施。其一，要求福特級核子航空母艦四號艦 CVN-81 的電磁彈射系統與先進武器升降機，改回蒸汽與液壓系統。其二，規劃設立第五座公立海軍造船廠，以因應未來20年攻擊型潛艦艦隊的擴充需求。其三，設立潛艦零件修理中心。其四，推動海軍艦艇系統司令部（NAVSEA）的組織改革。
國內造船業與國會的強力反彈
備忘錄發布後，美國國內造船業立即表達強烈反對。由美國造船廠與船舶修繕業者組成的美國造船業協會會長馬修·派克斯頓發表聲明指出：「每一艘在國外建造的船體，都是從美國造船廠奪走的需求、就業機會與產業能力」。他強調，備忘錄指示國防部在海外建造艦船的做法，只會削弱聯邦海事行動計畫與對造船業的歷史性投資。
國會方面的反應同樣激烈。代表緬因州巴斯鋼鐵造船廠選區的民主黨眾議員傑瑞德·高登（Jared Golden）與共和黨參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins）分別在備忘錄發布翌日發表反對聲明。高登已在2027財政年度國防授權法（FY2027 NDAA）眾議院版本中納入修正條文，禁止使用該法所授權的經費用於在外國造船廠建造戰鬥艦的採購合約。柯林斯則明確表示反對行政部門允許新級別美國海軍艦艇的前幾艘在海外建造的策略。
值得關注的是，目前參眾兩院對於海外建造的立場存在差異。眾議院版的國防授權法全面禁止戰鬥艦的海外建造，但未將油輪與滾裝船等輔助艦納入禁止範圍。參議院版則允許最多兩艘海外建造的油輪或戰略運輸艦，但同樣禁止戰鬥艦的海外建造。換言之，兩院在輔助艦的海外建造上尚有共識空間，但戰鬥艦的海外建造則面臨強大的阻力。白宮管理與預算局（OMB）雖已表態反對眾議院版的禁止條款，認為這與行政部門優先推動的立法提案不一致，但最終的立法結果仍待兩院協商。
國際反應與市場效應
與國內的強烈反對形成鮮明對比，備忘錄在國際上獲得了正面回應，尤其是在韓國與義大利。韓國媒體以「美國海軍艦艇在韓國建造的道路已打開」為題進行報導。2024年12月以1億美元收購費城造船廠的韓華海洋，因已滿足備忘錄中「取得美國現有造船廠過半股權」的條件，被看好成為主要受益者。
備忘錄發布當天，韓華海洋股價上漲約5.6%。同樣已在美國營運造船廠的義大利芬坎蒂尼集團，股價也上漲約3.2%。韓國已承諾在美國造船合作領域投資1500億美元，作為更廣泛3500億美元投資承諾的一部分。
川普簽署的這份備忘錄，揭示了美國海軍造船產業面臨的深層危機，卻也開啟了一場關於國家安全、產業保護與盟邦合作之間該如何權衡的激烈辯論。備忘錄試圖以「芬蘭模式」為橋梁，在短期內借重外國造船產能以緩解國內積壓訂單，同時透過強制投資與技術移轉來長期強化美國本土造船能量。
然而，戰鬥艦是否應納入海外建造範圍，已成為行政與立法部門之間的核心爭議點。隨著2027財政年度國防授權法的審議進入關鍵階段，這場圍繞美國造船產業未來的攻防戰，其最終結果不僅將影響美國海軍的造艦計畫，也將牽動全球造船產業版圖的重新洗牌。
